Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Формы осуществления населением местного самоуправления
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Финансирование организации и проведения такого голосования
осуществляется из средств местного бюджета.
291
8.4. Сходы, собрания, конференции граждан
Понятие «сход» в литературе нередко употребляется как собра-
ние граждан по месту жительства для обсуждения какого-либо вопроса. По сути это действительно так и есть. Однако в муниципально-правовых отношениях сходу придается строгое правовое
значение, поскольку решения, принимаемые на сходе, имеют обязательную силу, в то время как на иных собраниях жителей по месту жительства могут быть приняты лишь рекомендации; подобные
собрания жителей так и именуются — «собрания граждан». Вместе
с тем и собраниям в муниципальном законодательстве придается
особое значение. В частности, решения собрания, как будет показано, подлежат обязательному обсуждению в органе местного самоуправления, и последний должен дать жителям ответ по существу;
то же касается и конференций (собрания делегатов) граждан.
Эта форма непосредственного осуществления населением мест-
ного самоуправлении используется в небольших поселениях и населенных пунктах.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации» (ст. 25, 25.1) в настоящее время
предусматриваются два вида сходов граждан:
а) сход граждан, осуществляющий полномочия представитель-
ного органа муниципального образования;
б) сход граждан.
Второй вид схода был введен в 2011 г.
Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного
органа муниципального образования. Такой сход граждан имеет сле-
дующие признаки:
1) проводится в поселении с численностью жителей, обладаю-
щих избирательным правом, не более 100 человек;
2) проводится в целях решения вопросов местного значения;
3) обладает полномочиями представительного органа муни-
ципального образования, в том числе отнесенные к исключи-
292
Глава 8
тельной компетенции представительного органа муниципального
образования;
4) правомочен только при условии участия в нем более полови-
ны жителей поселения, обладающих избирательным правом, т.е.
минимум должен составлять 51 избиратель.
Обратим внимание на то, что сход «обладает правами» пред-
ставительного органа муниципального образования, но не «является» таким органом, поскольку в данном случае нет депутатов,
избираемых на муниципальных выборах, — избирать их нецелесообразно в силу малочисленности населения поселения. При этом
жители (избиратели) такого поселения, не являясь депутатами
(ведь их никто не избирал), соответственно не обладают депутатскими полномочиями.
Сход граждан могут созывать:
а) глава муниципального образования;
б) инициативная группа жителей поселения численностью не
менее 10 человек.
Проведение схода граждан обеспечивается главой местной ад-
министрации (в небольших сельских поселениях, как мы отмечали, полномочия главы местной администрации исполняет глава
муниципального образования). Участие в сходе граждан выборных
лиц местного самоуправления является обязательным. В практике
в небольших поселениях избирается только глава муниципального
образования. Во время схода граждан председательствует глава
муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом
граждан.
Решение схода граждан считается принятым, если за него про-
голосовало более половины участников схода граждан. Такое решение подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному
опубликованию (обнародованию).
Сход граждан. Как отмечалось, данная форма участия населе-
ния в местном самоуправлении в современной его законодательной формулировке введена сравнительно недавно. Представляется,
что законодатель дополнительно ввел данную форму для решения
вопросов целевого характера, а именно организационных вопросов, связанных с границами и преобразованиями муниципальных
образований, а также для решения вопроса о самообложении населения.
Формы осуществления населением местного самоуправления
293
Так, законодатель устанавливает, что ñõîä граждан может про-
водиться:
1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселе-
ния (муниципального района), в состав которого входит указанный
населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного
населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);
2) в поселении с численностью жителей, обладающих избира-
тельным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;
3) в поселении, в котором полномочия представительного орга-
на муниципального образования осуществляет сход граждан, если
численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;
4) в поселении с численностью жителей, обладающих избира-
тельным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об
использовании средств самообложения граждан;
5) в населенном пункте, расположенном на межселенной терри-
тории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам,
связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;
6) в поселении, расположенном на территории с низкой плот-
ностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более
100 человек, по вопросу об упразднении поселения.
Все указанные вопросы имеют свои особенности, суть которых
заключается в том, что они могут и должны решаться также населением, но не в той форме, какой является рассмотренный выше
сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, поскольку, во-первых, решения
должны приниматься голосованием как в общепоселенческом масштабе (по большинству указанных вопросов), так и в масштабе населенного пункта. Иначе говоря, для решения данных вопросов
необходимо не решение представительного органа муниципального
образования, а выявление прямого волеизъявления жителей.
Внешне эти два вида сходов граждан могут совпадать, посколь-
ку одни и те же жители (избиратели) выступают и в качестве представительного органа, и в качестве участников голосования (в том
числе в порядке местного референдума, как, например, по вопросу
о самообложении граждан). Но юридически эти два вида сходов
294
Глава 8
граждан не равнозначны. Кроме того, в масштабе населенного
пункта в указанных законом случаях (ч.ч. 2, 3 ст. 12, ч. 5 ст. 13 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации») необходимо узнать мнение его жителей, и
в этом случае проводится сход граждан.
Сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомо-
чен при участии в нем более половины обладающих избирательным
правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало
более половины участников схода граждан.
Собрание граждан. Данная форма участия граждан в местном
самоуправлении предусматривается ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что собрания граждан проводятся для следующих целей:
а) обсуждения вопросов местного значения;
б) информирования населения о деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
в) осуществления территориального общественного самоуправ-
ления (ТОС), т.е. в качестве механизма осуществления ТОС как
самостоятельной формы участия населения в местном самоуправлении (предусмотрена ст. 27 данного закона и ниже рассматривается отдельно).
Собрания проводятся на определенной части муниципального
образования, например в городских микрорайонах, дворовых территориях, жилгородках, улицах, селах, хуторах. Обычно они проводятся в имеющихся домах культуры, в других помещениях, на придомовых территориях — там, где удобно собраться, как правило, 30—
300 человек.
Собрание граждан не является сходом граждан в муниципально-
правовом смысле, и о причинах этого говорилось выше.
Собрание граждан проводится по инициативе:
а) населения;
б) представительного органа муниципального образования;
в) главы муниципального образования;
г) в случаях, предусмотренных уставом ТОС.
Собрание граждан, проводимое по инициативе представитель-
ного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным
органом муниципального образования или главой муниципального
образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального
Формы осуществления населением местного самоуправления
295
образования в порядке, установленном уставом муниципального
образования.
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязатель-
ному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых
отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Это очень важный аспект, придающий
определенную юридическую значимость результатам собраний.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликова-
нию (обнародованию).
Данная форма реализуется в основном по инициативе органов
(должностных лиц) местного самоуправления, которые информируют население о своей деятельности.
Население же пока неактивно использует эту возможность для
обсуждения вопросов местного значения и выработки соответствующих предложений и рекомендаций. В значительной мере это
обусловлено явно завышенной степенью бюрократизации процесса
выдвижения и реализации инициативы в проведении собрания. Характерной в этом плане является положение, содержащееся в абз. 3
ч. 2 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому в случае
если инициатива проведения собрания жителей на части территории муниципального образования исходит от самих жителей, то
такое собрание «назначается» представительным органом местного
самоуправления. А согласно ч. 5 ст. 29 порядок назначения и проведения собраний жителей на части муниципального образования,
равно как и полномочия собраний, определяются еще также муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным
органом местного самоуправления и уставом территориального общественного самоуправления. И получается следующее. Для того
чтобы провести собрание на части муниципального образования,
надлежащим образом оформленная инициатива должна быть направлена в представительный орган местного самоуправления, т.е.
жители должны написать «челобитную» в орган местной власти с
просьбой разрешить им, жителям, собраться вместе для обсуждения
(только обсуждения, не решения!) того или иного вопроса местного
значения, в том числе это касается, в частности, и собрания жителей
подъезда многоквартирного дома. Эта челобитная подлежит регистрации в установленном порядке, а затем рассмотрению на пленарном
заседании представительного органа местного самоуправления, и депутатский корпус должен принять решение о назначении жителям
собрания, т.е. дать санкцию на проведение собрания.
296
Глава 8
При этом, например, в Кезском муниципальном районе Уд-
муртской Республики минимальная численность инициативной
группы составляет 50 человек. В Новосибирске эта численность
была сначала 10 человек, а затем, с принятием нового городского
устава, была увеличена сразу до 100 человек. Члены инициативной
группы должны провести сначала свое мини-собрание для решения
вопроса об инициативе проведения собрания, и соответствующее
обращение, подписанное всеми членами инициативной группы с
указанием сведений о месте жительства (паспортные данные), передается в представительный орган местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления должен в течение
30 дней рассмотреть обращение и принять решение о назначении
собрания либо об отказе в назначении собрания жителей муниципального образования. В случае положительного решения представительный орган определяет дату, время, место проведения собрания, а также выносимые на обсуждение вопросы — все это предписывается органом местной власти «сверху» для жителей муниципального образования, которые проявили инициативу собраться для
обсуждения насущных вопросов, в том числе в масштабе своего
подъезда.
Конечно, заниматься такой волокитой желающих найдется не-
много. Легче просто предложить соседям прямо сейчас выйти во
двор и обсудить насущные вопросы местной жизни. Но в этом случае такое собрание жителей уже не будет обладать муниципальноправовым статусом в порядке ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
соответственно у органов (должностных лиц) местного самоуправления не появится перед жителями указанных выше обязательств
по поводу принятых на собрании обращений. Совершенно очевидно, что процедура проведения собраний граждан целесообразно
предельно упростить.
Конференция граждан (собрание делегатов). Эта форма участия
населения в местном самоуправлении предусмотрена в ст. 30 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Здесь указывается, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного
самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).
Порядок назначения и проведения конференции граждан (соб-
рания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муни-
Формы осуществления населением местного самоуправления
ципального образования и (или) нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования, уставом
территориального общественного самоуправления.
Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат
официальному опубликованию (обнародованию).
Данная форма предполагает избрание делегатов от групп граж-
дан, с тем чтобы делегаты на конференции от их имени обсуждали
вопросы местного значения. Предполагается, что конференции
должны проводиться в крупных городах — там, где нет возможности устраивать собрания во всех частях города. Однако в практике
данная форма участия населения в местном самоуправлении используется крайне редко в силу излишней забюрократизированности процедуры организации и проведения конференции граждан.
297
8.5. Территориальное общественное
самоуправление
Данная форма участия населения в местном самоуправлении
известна давно, однако в современной России относительно четкое
правовое регулирование получила с принятием ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (ст. 27).
Законодатель раскрывает понятие территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление — это самооргани-
зация граждан по месту их жительства на части территории по-
селения для самостоятельного и под свою ответственность осу-
ществления собственных инициатив по вопросам местного зна-
чения.
Важно четко проводить различие между двумя институтами,
имеющими созвучные наименования: «местное самоуправление» и
«территориальное общественное самоуправление». Ранее мы на это
обращали внимание. Здесь еще раз подчеркнем, что местное самоуправление — это вид публичной власти (наряду с федеральной государственной властью и региональной государственной властью), в
то время как территориальное общественное самоуправление — это
одна из форм участия населения в местном самоуправлении, т.е.
это не власть, а инициативная общественная деятельность жителей
на определенной территории муниципального образования.
298
Глава 8
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются и фиксируются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Так, согласно ст. 17 Устава Краснодара территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:
подъезд многоквартирного жилого дома;
многоквартирный жилой дом;
группа жилых домов;
жилой микрорайон;
сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
иные территории проживания граждан.
На основании этих норм представительный орган муниципального образования утверждает конкретные границы конкретных территориальных общественных самоуправлений.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется
в поселениях непосредственно населением посредством:
а) проведения собраний и конференций граждан;
б) создания органов территориального общественного самоуправления.
Предполагается, что на собраниях принимаются решения в
рамках компетенции территориального общественного самоуправления, а сформированные органы организуют их реализацию.
В практике территориальным общественным самоуправлением
занимаются, как правило, наиболее активные жители поселений, в
числе которых немало пенсионеров. При этом главный предмет
деятельности связывается с благоустройством территории, оборудованием общих мест пользования, а также культурными мероприятиями.
Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на
соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного
самоуправления определяется уставом муниципального образования
и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии
с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит го-
Формы осуществления населением местного самоуправления
299
сударственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления
территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления
территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших
16-летнего возраста.
Здесь обращают на себя внимание два обстоятельства.
Во-первых, полноправными участниками собраний (конференций) по вопросам территориального общественного самоуправления являются жители, достигшие 16 лет, и в этом смысле территориальное общественное самоуправление является единственной
формой участия населения в местном самоуправлении, где законодатель указывает иной, чем 18 лет, возраст участников собраний,
имеющих решающий голос. Такой подход следует признать правильным, поскольку участие юношей и девушек в местных делах,
безусловно, способствует развитию гражданской инициативы.
Во-вторых, указанный минимум, необходимый для кворума собрания по вопросам территориального общественного самоуправления (не менее одной трети жителей) в 2011 г. законодателем был
уменьшен (ранее — не менее 50%), т.е. условия несколько смягчились. Одна из причин такого решения заключается в низкой активности граждан, когда убедить жителей принять участие в собрании
достаточно сложно, и из-за этого использование территориального
общественного самоуправления не могло расширяться.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общест-
венного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправ-
ления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного само-
управления;
4) определение основных направлений деятельности территори-
ального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального об-
щественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
300
Глава 8
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов
территориального общественного самоуправления.
Избранные органы территориального общественного самоуправления:
а) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
б) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях
и конференциях граждан;
в) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан,
проживающих на соответствующей территории, как за счет средств
указанных граждан, так и на основании договора между органами
территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
г) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты
муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности
территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и
обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми
средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. При этом, однако, порядок организации и
осуществления территориального общественного самоуправления,
условия и порядок выделения необходимых средств из местного
бюджета определяются уставом муниципального образования и
(или) нормативными правовыми актами представительного органа
муниципального образования.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]