Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Органы местного самоуправления
сти, не относящиеся к должностям муниципальной службы и
включаемые в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (далее — технические исполнители), например секретарь-машинистка, инспектор по кадрам, бухгалтер и др. а также вспомогательный персонал
(рабочие), например сторож (вахтер), уборщица, водитель, кочегар
и др. При этом наименования профессий рабочих устанавливаются
в соответствии с Общероссийским классификатором профессий
рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов ОК 016-94
(ОКПДТР), принятым постановлением Комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации от 26 декабря 1994 г. Штатное расписание утверждается главой местной
администрации, при этом важнейшим условием является соблюдение объема финансовых средств, выделенных из местного бюджета
на содержание аппарата местной администрации.
251
7.5. Контрольно-счетный орган
муниципального образования
Контрольно-счетный орган (до 2011 г. он именовался «контрольным органом») муниципального образования значится в числе органов местного самоуправления, указанных в ч. 1 ст. 34 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», однако законодатель не обязывает вводить его в структуру органов местного самоуправления (в отличие от представительного органа, главы муниципального образования и местной
администрации) — решение остается за самим муниципалитетом в
виде закрепляемой в уставе муниципального образования структуры
органов местного самоуправления.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеется одна специальная статья,
посвященная этому органу (ст. 38), однако она очень краткая и содержит по существу только одну норму, а именно: контрольно-
счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.
Кроме того, в этой статье даются ссылки на иные акты, нормами которых определяется порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, среди которых важнейшее место занимают принятый сравнительно недавно
(2011) специальный ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Фе-
252
Глава 7
дерации и муниципальных образований», а также Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ). Отдельные аспекты находят
отражение в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, муниципальных правовых актах. В случаях и порядке, установленных федеральными законами,
правовое регулирование организации и деятельности контрольносчетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
В ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» указываются, в частности, следующие
статутные характеристики контрольно-счетного органа муниципального образования, который:
является постоянно действующим органом внешнего муни-
ципального финансового контроля;
подотчетен представительному органу муниципального обра-
зования;
деятельность основывается на принципах законности, объек-
тивности, эффективности, независимости и гласности;
обладает организационной и функциональной независимо-
стью и осуществляет свою деятельность самостоятельно; представительный орган поселения вправе передать контрольносчетному органу муниципального района данные полномочия;
в соответствии с уставом муниципального образования и
(или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами
юридического лица;
имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и с
изображением герба муниципального образования.
Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности
контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального
образования в соответствии с данным федеральным законом.
Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:
1) контроль за исполнением местного бюджета;
2) экспертиза проектов местного бюджета;
3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного
бюджета;
4) организация и осуществление контроля за законностью, ре-
зультативностью (эффективностью и экономностью) использования
Органы местного самоуправления
253
средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным
бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством
Российской Федерации;
5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных
льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного
бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств
местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной
собственности;
7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая финансово-экономическую обоснованность) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и
подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направлен-
ных на противодействие коррупции;
11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального
образования.
Помимо этого, контрольно-счетный орган муниципального
района, помимо указанных полномочий, осуществляет контроль за
законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.
Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного ор-
254
Глава 7
гана. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольносчетного органа муниципального образования, а также должности
аудиторов контрольно-счетного органа. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного
органа устанавливается муниципальным нормативным правовым
актом и не должен быть менее чем срок полномочий представительного органа.
В состав аппарата контрольно-счетного органа входят также инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольносчетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового
контроля в пределах компетенции соответствующего контрольносчетного органа. Штатная численность определяется нормативным
правовым актом представительного органа муниципального образования.
Закон предусматривает, что в контрольно-счетном органе может
быть образован коллегиальный орган (коллегия), который рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его
деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегии определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования
и (или) регламентом контрольно-счетного органа.
При осуществлении внешнего финансового контроля важнейшее значение имеет независимое положение аудиторов, поэтому
данному аспекту уделяется значительное внимание. Так, в законе
указывается, что представительным органом муниципального образования назначаются на должность кандидаты на следующие ключевые должности контрольно-счетного органа:
1) председатель;
2) заместитель председателя;
3) аудиторы.
В законе подчеркивается, что воздействие в какой-либо форме
на должностных лиц контрольно-счетных органов в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или
оказания влияния на принимаемые ими решения, а также насильственные действия, оскорбления, а равно клевета в отношении
должностных лиц контрольно-счетных органов либо распространение заведомо ложной информации об их деятельности влекут за
Органы местного самоуправления
255
собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской
Федерации. Должностные лица контрольно-счетных органов подлежат государственной защите в соответствии с законодательством
Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации. Эти лица, таким образом, обладают гарантиями профессиональной независимости.
Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в
представительный орган муниципального образования следующими
субъектами:
а) председателем представительного органа муниципального образования;
б) группой депутатов этого органа численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов;
в) главой муниципального образования.
Кроме того, муниципальными правовыми актами такое право
может быть предоставлено комитетам (комиссиям) представительного органа муниципального образования. Порядок рассмотрения
кандидатур устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.
На должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. Могут быть и
дополнительные требования — они при наличии такой позиции
устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Но в любом случае гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в
случае: наличия у него неснятой или непогашенной судимости;
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным
решением суда, вступившим в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим
государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну,
если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведе-
256
Глава 7
ний; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на
жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Следует заметить, что должностные лица контрольно-счетных
органов (председатель, его заместитель, аудиторы) имеют довольно
широкие права, в частности:
1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ
к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые
ими территории и помещения;
2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций,
изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание
касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых органов и организаций и
составлением соответствующих актов;
3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;
4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и
других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;
5) составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при
проведении контрольных мероприятий;
6) в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной
деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в
установленном порядке с документами, содержащими государст-
Органы местного самоуправления
257
венную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом
тайну;
7) знакомиться с информацией, касающейся финансовохозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и
хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
8) знакомиться с технической документацией к электронным
базам данных;
9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской
Федерации;
10) участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования и в заседаниях иных органов местного самоуправления.
Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных
органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами
территориальных государственных внебюджетных фондов, органами
местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль.
При этом, однако, должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных
мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Соответственно они несут ответственность за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертноаналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Методы непосредственного внешнего муниципального финансового контроля определяются в утвержденных в 2012 г. Счетной
палатой РФ «Общих требованиях к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля».
258
Глава 7
Поскольку контрольно-счетные органы являются публичными
органами, общество вправе знать информацию об их деятельности.
Данный аспект также предусмотрен законом — указывается, в частности, что в целях обеспечения доступа к информации о своей
деятельности эти органы размещают на своих официальных сайтах
и опубликовывают в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации сведения о проведенных контрольных
и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их
проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Кроме того,
контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в представительные органы. Эти отчеты также подлежат опубликованию.
Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется за счет средств
местного бюджета. Контроль за использованием контрольносчетными органами бюджетных средств, государственного или муниципального имущества осуществляется на основании решений
представительных органов.
Еще раз подчеркнем, что муниципальные образования могут не
создавать контрольно-счетные органы и по-иному потратить бюджетные средства. Но, как показывает практика, в бюджетнофинансовой сфере совершается достаточно большое число нарушений, и речь идет не только и даже не столько о прямых хищениях
бюджетных средств (это прерогатива прежде всего правоохранительных органов, куда при обнаружении признаков хищения контрольно-счетные органы обязаны передать материалы), сколько об
эффективности использования средств местного бюджета.
В целом контрольно-счетные органы муниципальных образований в совокупности со Счетной палатой РФ и контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации составляют
единую систему публичных взаимодействующих контрольносчетных органов.
Вместе с тем нужно иметь в виду, что наличие контрольносчетного органа муниципального образования не ограничивает контрольную деятельность представительного органа муниципального
образования, и в практике не исключаются ситуации определенного
дублирования контрольных действий. Однако статусы контрольносчетного органа и депутатских комиссий различны, соответственно
и последствия по результатам проверок также неодинаковы.
Органы местного самоуправления
259
7.6. Избирательная комиссия
муниципального образования
В муниципальных образованиях формируется также избирательная комиссия муниципального образования в соответствии со
ст. 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Это также довольно краткая статья, поскольку в ней содержится
ссылка на федеральный закон, которым устанавливаются порядок
формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований — это фундаментальный ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации».
А в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь указывается, что избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Следует заметить, что статус избирательной комиссии муниципального образования является предметом оживленных дискуссий.
Дело в том, что в федеральном муниципальном законе 1995 г. этот
орган вообще не упоминался. А в начальной редакции ст. 39 действующего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состояла всего из одной фразы: «Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного
референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления, голосования по вопросам изменения
границ муниципального образования, преобразования муниципального образования».
Но при этом никак не определялось отношение избирательной
комиссии к органам местного самоуправления, т.е. эта комиссии не
определялась как орган местного самоуправления. Но если это не
орган местного самоуправления, то что это за орган? В 2005 г. в ст. 39
была введена ч. 2, где теперь указывается, что «избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным
260
Глава 7
органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления».
Однако такое толкование законодателя по-прежнему не удовлетворяет многих ученых и специалистов, поскольку, в частности,
термин «муниципальный орган» используется всего единственный
раз в ст. 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расположенной в главе 6
данного закона («Органы местного самоуправления и должностные
лица местного самоуправления»), при этом не приводится какихлибо конкретных его признаков, а в Конституции России данный
термин не встречается. Отмечается также такая особенность статуса
избирательной комиссии, что ее решение может отменить избирательная комиссии субъекта Российской Федерации, но как же быть
тогда с самостоятельностью местного самоуправления, что ни много ни мало является конституционным принципом местного самоуправления? В настоящее время указанные вопросы пока не имеют
надлежащего теоретического обоснования и тем более правового
регулирования, т.е. остаются открытыми.
Тем не менее в практике избирательные комиссии формируются и функционируют.
Так, в ст. 24 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
определяются порядок формирования и полномочия избирательных
комиссий муниципальных образований.
Указывается, в частности, что избирательная комиссия организует в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов
в органы местного самоуправления, местного референдума. Уставом
муниципального образования, нормативным правовым актом органа
местного самоуправления избирательной комиссии муниципального
образования может быть придан статус юридического лица.
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального
образования составляет пять лет. Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории
города федерального значения формируется в количестве восьми,
десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести,
восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.
Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципально-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]