Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Территориальная основа местного самоуправления
131
д) городские округа с внутригородским делением;
е) внутригородские районы;
ж) внутригородские территории городов федерального значения.
Следует заметить, что принятие указанного закона (от 27 мая
2014 г.) вызвало неоднозначную реакцию ученых и специалистов в
области местного самоуправления, многие из них считают, что это
явно поспешный и недостаточно проработанный правовой акт.
Тем не менее это уже реальность. И в ближайшие годы в круп-
ных городах будут формироваться новые муниципальные образования — городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Что из этого выйдет — покажет, конечно, практика. Здесь важно отметить, что субъекты Российской Федерации получают полномочия не только наделять территории статусом муниципального образования, но и определять виды муниципальных
образований (применительно к городам), и в этом смысле произошел некоторый возврат к муниципальному закону 1995 г.
При этом законодатель следующим образом определяет понятие
муниципального образования (абз. 9 ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.):
муниципальное образование — это городское или сельское поселе-
ние, муниципальный район, городской округ, городской округ с
внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.
Как видно, законодательное определение является чисто фор-
мальным, в нем только перечисляются виды муниципальных образований, но признаков, характеристик самого муниципального образования не указывается. В этом смысле, как представляется, законодатель сделал шаг назад, поскольку в предшествовавшем федеральном муниципальном законе (1995) понятие муниципального
образования было снабжено некоторыми родовыми признаками, в
частности, в том законе указывалось, что муниципальное образование —
это городское, сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения; иная населенная территория, предусмотренная настоящим ФЗ, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. До этого муниципальное образование как юридическая конструкция впервые было введено в законодательный оборот
в Гражданском кодексе РФ (в части первой, принятой в 1994 г.,
муниципальное образование упоминается в ст. 124 как субъект гражданского права без каких-либо характеристик).
132
Глава 5
Указанные подходы дают основание для разработки доктри-
нального (лат. doctrinalis — научный, теоретический) понятия муниципального образования, учитывая, что оно является одним из
ключевых в муниципальном праве (наряду с понятием местного
самоуправления, о чем говорилось выше).
В этом смысле, прежде всего, отметим следующие основные
признаки муниципального образования:
территория, в границах которой осуществляется местное са-
моуправление;
выборные органы и должностные лица местного самоуправ-
ления (наличие публичной власти на местном уровне);
наличие муниципальной собственности как экономической
основы местного самоуправления, т.е. той собственности, ко-
торой владеют совокупно все жители муниципального обра-
зования и распоряжаются которой от имени населения орга-
ны местного самоуправления (органы местной власти);
формирование муниципального (местного) бюджета как пра-
вовой формы консолидации и расходования финансовых
средств, необходимых для функционирования местного само-
управления.
Далее, в свое время Конституционный Суд Российской Федера-
ции в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. («По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского
края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами
заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева») использовал такую формулировку: «…не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании
Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления».
Здесь главная мысль в том, что муниципальное образование
рассматривается как форма коллективной реализации населением
своего конституционного права на местное самоуправлением. Иначе говоря, муниципальное образование неразрывно связано с общей, коллективной волей жителей определенной территории, которые составляют муниципальную общность (муниципальное сообщество, муниципальный или территориальный коллектив, общину),
основанную на общих интересах, связанных с совместным проживанием на данной территории. Житель, постоянно проживающий
на территории муниципального образования, автоматически включается в число такого местного сообщества (другое дело, что он
Территориальная основа местного самоуправления
133
может не участвовать в общих делах, например не участвовать в
муниципальных выборах, не прийти на сход и т.д.).
В указанном выше постановлении Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации муниципальная власть толкуется как «власть
местного сообщества». Для местного сообщества характерно социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и
нормы поведения, взаимосвязь в различных видах деятельности и
т.д.), предопределяющее чувство сообщества, т.е. психологическую
идентификацию (лат. identificare — отождествлять) с сообществом,
включающее, в частности, чувство принадлежности к этому сообществу, чувство сопричастности к общим делам в сообществе, чувство ответственности перед сообществом, отождествление себя с
сообществом и др. Как отмечает Н.С. Бондарь, в основе концепции
местного сообщества как территориального коллектива лежит рассмотрение общины как территориальной корпорации — юридического лица публичного права, основанной на членстве объединенных фактом совместного проживания граждан. Кроме того, специфика местного сообщества заключается в том, что взаимозависимости между жителями осуществляются по территориальному принципу, т.е. территориальная организация является обязательным условием осуществления местного самоуправления.
Совместная воля может быть выражена различным образом. На
небольших территориях это может быть сход жителей, где они непосредственно обсуждают и решают общие дела, в муниципальных
образованиях более крупного масштаба — посредством муниципальных выборов, и тогда интересы жителей отражают избираемые
депутаты и должностные лица местного самоуправления.
В литературе в качестве самостоятельных признаков муници-
пального образования выделяются также население, самостоятельность в решении вопросов местного значения, отсутствие административной соподчиненности с другими муниципальными образованиями, возможность осуществления ряда государственных полномочий. При этом само муниципальное образование толкуется
также по-разному — как разновидность юридических фикций наряду с такими, как юридическое лицо или государство, как населенная территория, как самостоятельный субъект права, как политикоюридическая организация местного сообщества и др. Одни авторы
акцент делают на том, что это прежде всего территория, на которой… и т.д., другие — на том, что это территориальный коллектив,
который … и т.д.
С учетом изложенного рассматриваемая дефиниция (лат. defini-
tio — определение) может иметь следующий вид:
134
муниципальное образование — это имеющая публичный характер
политико-территориальная организация физических лиц (местного сообщества), осуществляющих непосредственно или через
выборные органы местное самоуправление в определенных территориальных границах, обладающая своей собственностью и
имеющая свой бюджет, необходимые для обеспечения общих интересов, вытекающих из факта совместного проживания на данной территории.
Глава 5
В ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации» представлены следующие
определения различных видов муниципальных образований:
сельское поселение — один или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц,
деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных
пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы
местного самоуправления;
городское поселение — город или поселок, в которых местное са-
моуправление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район — несколько поселений или поселений и
межселенных территорий, объединенных общей территорией, в
границах которой местное самоуправление осуществляется в целях
решения вопросов местного значения межпоселенческого характера
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации;
городской округ — городское поселение, которое не входит в со-
став муниципального района и органы местного самоуправления
которого осуществляют полномочия по решению установленных
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и
вопросов местного значения муниципального района, а также могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации;
городской округ с внутригородским делением — городской округ, в
котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации
образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
Территориальная основа местного самоуправления
135
внутригородской район — внутригородское муниципальное обра-
зование на части территории городского округа с внутригородским
делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления. Критерии для деления городских
округов с внутригородским делением на внутригородские районы
устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением (учитывая, что
городской округ с внутригородским делением и внутригородской
район как новые — с 2014 г. — виды муниципальных образований
на момент выхода учебника в печать еще не начали формироваться,
они не учитываются далее в статистике и соответственно не дается
их муниципально-правовая характеристика в последующем изложении материала учебника);
внутригородская территория (внутригородское муниципальное
образование) города федерального значения — часть территории
города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, каждый субъект Российской Федерации разде-
лен на муниципальные образования. Численность муниципальных
образований по их видам в целом по России выглядит следующим
образом.
Вид муниципального образования
Городские поселения 1 733
Сельские поселения 18 996
Муниципальные районы 1 824
Городские округа 515
Внутригородские территории городов
федерального значения
Всего по России 23 304
Численность в целом
по России
236
В сравнении с состоянием на 1 января 2010 г. наблюдается
снижение численности сельских поселений — их стало на 595 поселений меньше. Несколько уменьшилось и число муниципальных
районов, которых стало меньше на четыре района, а также городских поселений (меньше на шесть поселений). Одновременно выросло число городских округов — их стало больше на три округа.
Если взять данные, связанные с вступлением в силу ФЗ 2003 г. в тех
субъектах РФ, где посчитали это сделать нужным, то в стране (на
1 января 2006 г.) было создано 24 216 муниципальных образований,
в том числе 524 городских округа, 1800 муниципальных районов,
136
Глава 5
2476 городских поселений, 19 180 сельских поселений, 236 внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга, при
этом число муниципальных образований до вступления в силу ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» 2003 г. было 11,5 тыс., т.е. почти в два раза
меньше. Дальнейшее расширение общей численности муниципальных образований произошло за счет сельских поселений — их число по мере вступления данного закона в силу в других субъектах
Российской Федерации возрастало. Однако как только данный закон вступил в силу во всех субъектах (1 января 2009 г.), то рост
численности сельских поселений прекратился и началось его снижение, и эта тенденция, судя по всему, надолго.
Как видно, абсолютно преобладают сельские поселения. Вместе
с тем нужно иметь в виду, что в России городское население составляет 75%, т.е. сельского населения намного меньше, а сельских
поселений намного больше. Чем же объясняется этот феномен?
Все дело в масштабах муниципальных образований. Например,
в муниципальном образовании «город Краснодар» почти 850 000 жителей, но это одно муниципальное образование. А в сельской местности может быть сельское поселение, где проживает 850 человек.
Разница в 1000 раз. Это, конечно, крайние варианты, но они показывают неравномерность масштабов муниципальных образований.
При этом нужно иметь в виду, что, например, сейчас в России порядка 155 тыс. сельских населенных пунктов, где преобладает мелкодисперсность (лат. dispersus — рассеянный, рассыпанный) — 72%
сельских населенных пунктов имеют численность жителей менее
200 человек, а поселения с численностью свыше 2 тыс. человек составляют всего 2%. Эти данные дают для ученых и специалистов
основание сомневаться в оптимальности действующей системы муниципальных образований.
Важно при этом отметить, что поселение — это чисто муници-
пально-правовая территориальная категория, в то время как населенный пункт относится к административно-территориальному делению, при этом возможно совпадение, когда один сельский населенный пункт является сельским поселением. Однако в абсолютном
большинстве случаев одно сельское поселение состоит из нескольких
населенных пунктов. Городское поселение по смыслу федерального
закона состоит из одного населенного пункта (города или поселка).
При этом городские поселения представляют собой значительно
более компактные (лат. compactus — плотный, сжатый) места проживания людей, чем сельские поселения, что вытекает из самой
сути города (поселка) и сельских населенных пунктов — последние
расположены обычно на относительно отдаленных расстояниях
Территориальная основа местного самоуправления
137
друг от друга, разделены сельхозугодьями, лесами и другими природными ландшафтами (нем. die Landschaft — общий вид местности, географически однородный участок).
Здесь уже одним из ключевых является понятие «населенный
пункт». Анализ современного законодательства показывает парадоксальную вещь — несмотря на активное использование термина «населенный пункт», его дефиниция (лат. definitio — определение) не
раскрывается ни в одном из нормативных правовых актов современной России. И поскольку современный законодатель пока не принял
соответствующих актов, сохраняют свою силу старые законы.
Так, указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа
1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» является на сегодняшний день единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции России, нормативно определяющим административно-территориальные единицы (которые, напомним, не обязательно совпадают с муниципально-территориальными единицами).
Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сель-
ские. К населенным пунктам, согласно указу, относятся города республиканского (Российской Федерации и автономных республик),
краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие,
курортные и дачные поселки; к сельским — все остальные населенные пункты.
Указ устанавливает критерии отнесения мест проживания людей
к тем или иным населенным пунктам, исходя из ряда критериев,
среди которых основными являются численность населения и
структура его занятости (если преобладает сельскохозяйственный
труд, то населенный пункт — сельский, если преобладает промышленность, торговля, финансовые учреждения, то городской). В то
же время указ устанавливает и другие критерии: уровень промышленной и социально-культурной инфраструктуры (лат. infra — ниже, под + structura — строение, расположение), перспектива дальнейшего экономического развития, рост численности населения.
Так, населенный пункт мог быть в соответствии с указом городом
(городом районного подчинения), если численность населения в
нем составляла не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей — не менее 85%, при этом такой населенный пункт должен был быть промышленным и культурным центром. Это тот минимум, та граница, которой указ отделял города от
рабочих, курортных и дачных поселков.
Что касается сельских поселений, то подобных критериев в ука-
зе нет. Но при этом указывалось, что установление и изменение
границ районов, в том числе передача рабочих, курортных и дачных
поселков, сельсоветов и отдельных сельских населенных пунктов из
138
Глава 5
одного района в другой или в административное подчинение городского, районного в городе Совета народных депутатов, производятся президиумами верховных советов автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных
депутатов по представлению исполнительных комитетов нижестоящих Советов народных депутатов.
Обращает на себя внимание, что о мнении населения при этом
ничего не говорится.
Заслуживает внимания также ст. 13 указа, согласно которой к
категории дачных поселков могли быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивали своего статуса, если часть населения постоянно проживала в них. В настоящее время этот вопрос весьма актуален для мегаполисов, вокруг которых в сельской
местности в сельских поселениях дома используются как летние
дачи горожан либо как их постоянные места проживания, но сам
населенный пункт относится к сельскому поселению, т.е. к другому
муниципальному образованию. Данное обстоятельство накладывает
ряд проблемных вопросов, связанных как со статусом места проживания людей, а значит, с регистрацией по месту жительства, решением вопросов местного значения, налогообложением.
В этом контексте представляет интерес утративший свою силу
Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. (ныне
действует новый ГрадК РФ 2004 г., где таких норм нет), который
подразделял места постоянного проживания людей на городские
(города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора,
кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Критерий
выделения того или иного вида поселения один — численность населения (людность), согласно которой определялись: сверхкрупные
города — численность населения свыше 3 млн человек; крупнейшие города — численность населения от 1 млн до 3 млн человек;
крупные города — численность населения от 250 тыс. до 1 млн человек; большие города — численность населения от 100 тыс. до
250 тыс. человек; средние города — численность населения от 50 тыс.
до 100 тыс. человек; малые города и поселки — численность населения до 50 тыс. человек; крупные сельские поселения — численность
населения свыше 5 тыс. человек; большие сельские поселения — численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек; средние сельские поселения — численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек; малые
сельские поселения — численность населения менее 200 человек.
Однако этот подход в практике оказался невостребованным,
других на законодательном уровне не предложено, что свидетельст-
Территориальная основа местного самоуправления
139
вует о сложности правового регулирования административнотерриториальных и муниципально-территориальных отношений и
их взаимосвязи между собой. Общее же понятие населенное пункта
(лат. punctum — точка) целесообразно определять как юридически
закрепленное место компактного и постоянного проживания людей,
обычно отражающихся на картах (лат. punctum — точка, в данном
контексте означает «точка на карте»).
Юридическое закрепление необходимо как для населенных пунк-
тов, так и для муниципального образования, в состав которого входят населенные пункты. Оно осуществляется посредством нескольких правовых решений, заканчивающихся включением населенного
пункта и муниципального образования в общероссийские классификаторы (лат. classis — разряд, класс + facio — делаю) административно-территориального и муниципально-территориального деления.
В связи с этим нужно заметить, что административно-территори-
альное деление в России фиксируется в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (утвержден постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995), который
входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации (ЕСКК). Каждому объекту (республика, край, область, город,
поселок, село и т.д.) присваивается свой код (фр. code — правило;
алгоритм; сопоставление, комбинация символов, знаков или сигналов). Данная система находится в ведении Росстата и Росстандарта.
Нас же больше интересуют муниципальные образования — соот-
ветственно муниципально-территориальное деление фиксируется в Об-
щероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (утвержден приказом Росстандарта от 14 июня 2013 г.). Здесь каждому муниципальному образованию также присваивается свой код.
Например, в Республике Адыгея имеется Кошехабльский муни-
ципальный район, в который включены следующие поселения с
обозначением их административных центров.
79 615 000 6 Кошехабльский муниципальный район аул Кошехабль
79 615 400 8 Сельские поселения Кошехабльского
муниципального района
79 615 404 7 Блечепсинское аул Блечепсин
79 615 408 6 Вольненское с. Вольное
79 615 412 9 Дмитриевское п. Дружба
79 615 415 0 Егерухайское аул Егерухай
79 615 418 2 Игнатьевское х. Игнатьевский
79 615 420 0 Кошехабльское аул Кошехабль
79 615 425 7 п. Майский
79 615 430 7 Натырбовское с. Натырбово
79 615 445 4 Ходзинское аул Ходзь
140
Глава 5
Для того чтобы быть зафиксированными в этой системе, муниципальные образования должны получить законное «рождение», т.е.
каждое муниципальное образование должно быть надлежащим образом создано — изначально в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в течение двух лет (2004—2005) это было сделано законами
субъектов Российской Федерации и без учета мнения населения,
однако последующие изменения территориальной организации местного самоуправления должны были осуществляться и осуществляются только с учетом мнения населения, о чем ниже будет сказано подробнее.
Периодически в России возникают дискуссионные волны, связанные со стремлением изменить систему муниципальных образований в России. Как правило, предметом дискуссий является проблема больших городов-мегаполисов, где формально осуществляется местное самоуправление — так же как и в небольших поселениях. Но ведь в городе-мегаполисе невозможно, например, собрать
сход граждан для обсуждения общих проблем, и вопросы городской
жизни решаются не населением непосредственно, а исключительно
через органы городской власти.
Представить себе, что в Самаре, Ростове-на-Дону, Новосибирске, Воронеже, Волгограде и других «миллионниках» все жители
имеют чувство территориального коллектива, причастности к общим делам городской общины, что они составляют местное сообщество, весьма затруднительно, учитывая, что абсолютное большинство горожан не знают друг друга лично, да и проживают нередко в нескольких десятках километров друг от друга, зачастую
совершенно в разных условиях. Например, одни жители проживают
в многоэтажном жилом доме, другие — в деревне, которая как населенный пункт включается в состав городского округа, и формально все они относятся к жителям одного муниципального образования, у них должны быть общие интересы, и они должны их
решать в рамках местного самоуправления, функционирующего в
этом муниципальном образовании, т.е. в этом мегаполисе. Возникает
вопрос: нет ли здесь профанации (поз.-лат. profanatio — осквернение
святыни, т.е. искажение, извращение, надругательство) местного
самоуправления?
Так, по мнению Н.В. Постового, местное самоуправление
должно определяться, прежде всего, жителями «небольших муниципальных образований самостоятельно». Соответственно в крупных городах власть должна основываться на началах не выборности, а назначения (губернатор назначает мэра города, и общая городская власть включается в систему государственной власти субъ-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]