Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Местное самоуправление в структуре общественных отношений
21
В связи с этим нужно заметить, что современный процесс становления и развития местного самоуправления как способа организации публичной власти (власти, которая распространяется на все
население, проживающее на определенной территории) в России
происходит фактически «с чистого листа», поскольку с распадом
СССР в 1991 г. была кардинально, можно сказать, революционно
изменена вся структура государственного устройства с ярко выраженным вектором на западноевропейские ценности, что хорошо
видно по содержанию Конституции России.
Значительная часть населения, привыкшая в советское время к
тому, что государство решало за граждан многие жизненные вопросы (обеспечение работой, жильем и др.), оказались не готовыми к рыночным экономическим отношениям, где успех зависит
прежде всего от инициативы самого человека, равно как и новой
политической системы, включающей в себя институт местного
самоуправления.
К сожалению, в сознании большинства российских граждан пока еще преобладают формировавшиеся десятилетиями стереотипы
по вопросам организации властных структур. Граждане слабо представляют суть местного самоуправления, а также свою роль и ответственность как первичных субъектов самоуправления. Еще сохраняется негативная традиция жесткого централизованного управления,
не преодолено отчуждение населения и отдельного индивидуума от
публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ.
Тем не менее еще на волне преобразований конца 1980-х годов
начали формироваться новые гражданские, т.е. неполитические,
объединения людей, связанных общими интересами, будь то ассоциация жилищно-строительных кооперативов или ассоциация членов молодежных жилищных комплексов, союз потребителей или
союзы квартиросъемщиков или ассоциации очередников на получение муниципального жилья. Однако, хотя многие из этих организаций окрепли, они еще не стали подлинными институтами проявления процесса становления местных сообществ как основы гражданского общества. Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и всемерном развитии подобных гражданских институтов. На практике же чаще встречается обратная
картина — местная выборная власть без достаточных на то оснований нередко тяготеет к отождествлению себя с местным сообществом и едва ли не с гражданским обществом, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости информации и принятию
22
Глава 1
решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо
формальных процедурах такой консультации.
А между тем никакая власть — ни государственная, ни муниципальная — не может отождествлять себя с гражданским обществом,
поскольку гражданское общество — это вневластные структуры, и в
этом, собственно, особенность взаимоотношений власти и гражданского общества. О сложности восприятия в научной среде данного
института может свидетельствовать мнение В.С. Мокрого в бытность его председателем Комитета по местному самоуправлению
Государственной Думы ФС РФ (2001) о том, что «в зависимости
от решаемых вопросов институт местного самоуправления может
проявлять себя и как институт публичной власти, и как институт
гражданского общества, и как уровень управления». Сам по себе
такой подход нам представляется методологически неверным, поскольку институт власти должен иметь достаточно четкую определенность.
В результате указанной ошибочной позиции местная власть лишается гигантских ресурсов интеллекта, способностей и воли социально активных людей и тем самым оставляет невостребованным
огромный человеческий капитал местных сообществ. Кроме того,
многие представители публичной власти, включая государственных
и муниципальных служащих, обладают низким уровнем организационной культуры и до сих пор находятся в плену устаревших традиций управления, что мешает в должной мере осознать те преимущества, которые может внести в их управленческую деятельность реализация местного самоуправления в России.
Поэтому эффективность любых общественно-политических отношений во многом зависит от того, насколько люди, члены общества, осознают суть происходящего и пытаются преодолеть препятствия. В связи с этим важнейшая миссия, которая отводится местному самоуправлению в России, как раз и заключается в активизации гражданского общества на местах. При этом система местного
самоуправления и гражданское общество по отношению к обществу
в целом выступают в качестве подсистем. Если в гражданском обществе преобладают механизмы самоорганизации, то в местном
самоуправлении важно гармоничное сочетание самоорганизации и
управления, что и позволяет ему выступать в роли связующего звена между государством и гражданским обществом.
Как отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество — это не
просто некое объемное понятие, характеризующее определенную
сферу общественных отношений, пределы которых определяются
лишь тем, что это «область действия частных интересов» (Гегель).
Местное самоуправление в структуре общественных отношений
23
В то же время «гражданское общество» — это не юридическая и не
государственно-правовая категория. Государство не может, не в состоянии «учредить», «декретировать», «установить» своими законами желательный для него образ гражданского общества. В этом
плане гражданское общество есть объективно сложившийся порядок реальных общественных отношений, который основан на признанных самим обществом требованиях справедливости и меры
достигнутой свободы, недопустимости произвола и насилия. Данный порядок складывается на основе внутреннего содержания самих отношений, что превращает их в критерий справедливости и
меры свободы».
Отсюда вытекает сложность выполнения указанной миссии местного самоуправления. Рассматривая вопрос о местном самоуправлении, А.И. Солженицын в своей книге «Россия в обвале» в этом
контексте подчеркнул, что «повседневная реальная жизнь людей
зависит — на четыре пятых или больше — не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому — от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно так и
регулируется жизнь в странах Запада: через эффективное местное
самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок
есть демократия». Очевидно, есть основания добавить, что только
такой порядок дает основу для формирования здорового гражданского общества, поскольку активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения.
Следует заметить, что социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина, — это элементы
единой общественной системы, которые взаимно дополняют друг
друга, находятся в постоянном взаимодействии. При этом взаимоотношения гражданского общества и местного самоуправления
складываются по-разному, в частности, как отмечает Н.С. Тимофеев, они могут носить различный характер:
состояние гармоничного (др.-греч. άρμονία— связь, созвучие,
соразмерность) взаимодействия, когда элементы гражданского общества активно участвуют как в принятии решений об
основных направлениях развития муниципального образования, так и в их реализации;
состояние конфликтности (лат. conflictus — столкновение),
что может вылиться в кризис местной власти и введение временного государственного управления;
24
Глава 1
состояние, когда местное самоуправление поглощает своей
деятельностью возможность самостоятельного проявления активности элементов гражданского общества, интегрируя (лат.
integratio — восстановление, восполнение (integer цельный) —
последних в свою систему, или, проще говоря, бюрократическая заорганизованность;
состояние, когда органы местного самоуправления могут быть
сформированы на базе представителей одного из элементов
гражданского общества, что превращает его в носителя муниципальной власти.
Конечно, первый вариант «гармоничного взаимодействия»
обеспечивает на территории муниципального образования наиболее
эффективное сочетание общественных, групповых и индивидуальных интересов. Взаимодействуя с институтами гражданского общества, органы местного самоуправления нередко учатся у них гибкости, навыкам самоорганизации, командной работе, демократической культуре принятия решений. В то же время, приучая людей к
ответственности за ведение дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского патернализма (лат.
paternus — отцовский; pater — отец; др.-греч. πατήρ — îòåö), ôîð-
мированию гражданской политической культуры и нового типа
личности — активной, инициативной, не уповающей целиком на государство; личности, в большей степени приверженной ценностям
свободы.
Здесь местное самоуправление выступает в роли объединяющего
центра, управляющего местным сообществом не только от имени
Конституции России, но и на основании волеизъявления граждан —
членов местного сообщества. И в этом смысле двойственная природа органов местного самоуправления как специфического вида публичной власти объясняется как производностью от государства и
одновременно постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.
Как публичная власть, местное самоуправление по отношению
к гражданскому обществу в лице его элементов, как в индивидуальном, так и в коллективном варианте, выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных
групп населения муниципального образования. При этом, с одной
стороны, проявляется властный характер отношения органов местного самоуправления к гражданскому обществу, а с другой — существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского
общества на органы местного самоуправления как при формирова-
Местное самоуправление в структуре общественных отношений
25
нии, определении основных задач, при их корректировке, так и на
стадии реализации.
Подобный характер отношений гражданского общества и местного самоуправления определяется объективной необходимостью
обеспечения социальной гармонии, устойчивого развития и эффективного управления, т.е. достижения общего территориального интереса. В то же время гражданское общество рассматривается как
свободное демократическое правовое общество, ориентированное
на конкретного человека, создающее атмосферу уважения к правовым традициям и законам, общегуманистическим (лат. humanus —
человечный, человеческий) идеалам, обеспечивающее свободу творческой и предпринимательской деятельности, ее возможность достижения прав и свобод человека их гражданами. Гражданское общество органично вырабатывает механизмы ограничения и контроля за деятельностью государства.
Для того чтобы это стало реальностью, необходимо на территории муниципального образования образовывать различные общественные объединения местных жителей, для которых основные
принципы деятельности — работа с активными представителями
населения, постоянное участие в решении вопросов местного значения, общественная работа активистов на безвозмездной основе
при возрастающем общественном значении и уважении к их труду.
В частности, жители муниципальных образований могут участвовать в создании и работе органов территориального общественного
самоуправления, общественных советов при местных администрациях, домовых комитетов и других общественных объединений,
деятельность которых направлена на активизацию местного самоуправления.
Согласно ФЗ «Об общественных объединениях» право граждан
на объединение включает в себя право создавать на добровольной
основе общественные объединения для защиты общих интересов и
достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а
также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Одной из организационно-правовых форм общественного
объединения является орган общественной самодеятельности — это
не имеющее членства общественное объединение, создаваемое для
совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц,
чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализаци-
26
Глава 1
ей программ органа общественной самодеятельности по месту его
создания.
Следует согласиться с Г.А. Нафиковой, в том, что институт общественной самодеятельности представляет собой одну из самых
эффективных форм развития гражданского общества во взаимосвязи с местным самоуправлением. Такой орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе
самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании
учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над
собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности
юридического лица в соответствии с уставом. Следует, однако, заметить, что в настоящее время органы общественной самодеятельности отсутствуют во многих муниципальных образованиях.
Во взаимодействии местного самоуправления и гражданского
общества значительное внимание должно уделяться, конечно, организационным вопросам. В частности, для повышения степени взаимодействия населения в местном самоуправлении необходимы планирование и проведение ряда согласованных мероприятий со стороны органов местного самоуправления при активном участии в
этом процессе самих граждан.
При этом особое внимание необходимо уделять повышению
значимости, общественного признания и уважения к работе органов общественной самодеятельности как со стороны населения, так
и со стороны органов местного самоуправления.
Разумеется, местное самоуправление может стать жизненной
формой осуществления народом принадлежащей ему власти в том
случае, когда идея его организации станет понятной населению и
каждый найдет приемлемые для себя формы участия в этом процессе. Важно также учитывать сложившиеся в нашей стране традиции. Дело в том, что попытки внедрения западных моделей местного самоуправления без учета этнокультуры (др.-греч. έθνος — народ,
племя + лат. cultura — возделывание, обрабатывание; поклонение,
почитание; воспитание, образование, развитие), многомерности
российского общества в ходе реформ породили противоречивость в
законодательной базе и, как следствие, проблемы практического
(др.-греч. πρακτικός — деятельный, дельный) характера. Несомненно,
западный опыт становления и совершенствования местного самоуправления во взаимосвязи с гражданским обществом заслуживает
Местное самоуправление в структуре общественных отношений
27
самого пристального внимания. Однако необходимо не механическое использование этого опыта или перенесение его на иную почву, а изучение и отбор полезного и рационального, что способствует прогрессу гражданского общества в России.
Таким образом, местное самоуправление является институциональным средством дальнейшего развития гражданского общества
в нашей стране. Гражданское общество по своей сути предопределяет связь местного самоуправления и общества, и о том, насколько эта связь налажена, можно судить о состоянии общества в
целом. Важнейшим проявлением признаков гражданского общества является создание и деятельность различных форм самоорганизации граждан при рациональном сочетании публичных (лат. publicus — общественный) и частных интересов. И вот как раз в этом
направлении органы местного самоуправления должны прилагать
максимум усилий.
После изучения этой главы студент получит представление о:
местном самоуправлении как общественном институте;
сущности основных теорий местного самоуправления;
взаимодействии местного самоуправления и органов государствен-
ной власти в системе публично-властных отношений;
соотношении местного самоуправления и институтов гражданского
общества.
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Общая характеристика
муниципального права
Муниципальное право как отрасль права. Предмет
и метод муниципального права и его место
в системе публичного права России
Муниципальное право: структура и источники
Муниципально-правовые нормы и муниципально-
правовые отношения
Муниципальное право как учебная дисциплина
и наука
В результате изучения данной главы студент должен
понятие муниципального права и его особенности как комплексной
отрасли права
содержание предмета и метода муниципального права
основы структурирования муниципального права и его источники
ориентироваться в системе нормативных правовых актов, регули-
рующих муниципально-правовые отношения
отграничивать муниципально-правовые правоотношения от иных
правоотношений, связанных с институтом местного самоуправления
:
способами регулирования общественных отношений, присущих му-
ниципальному праву
элементами структуры муниципально-правовых отношений
2.1. Муниципальное право как отрасль права.
Предмет и метод муниципального права
и его место в системе публичного права России
Муниципальное право в России является относительно новой
отраслью права. Как самостоятельная отрасль права муниципальное
право стало формироваться после вступления в силу Конституции
России 1993 г., где местное самоуправление было выделено как самостоятельный социально-правовой и властный институт, о чем
говорилось в предыдущей главе.
Общая характеристика муниципального права
29
В развитие конституционных положений в 1995 г. был принят
первый базовый муниципальный закон на федеральном уровне —
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (второй такой базовый закон, заменивший
прежний и ныне действующий, был принят в 2003 г., и он будет
подвергнут детальному анализу), ряд других законов и подзаконных
актов, и тем самым появилась правовая основа для выделения муниципального права как самостоятельной отрасли права и отпочкования ее от конституционного права, в рамках которого ранее рассматривались муниципально-правовые отношения (сейчас в курсе
конституционного права также изучаются вопросы местного самоуправления, но в несравненно меньшем объеме и с акцентом на
конституционно-правовое регулирование).
С того времени в нашей стране вошли в оборот термины, производные от слова «муниципалитет» (лат. municipium — самоуправляющаяся община), — муниципальное право, муниципальные образования, муниципальная власть, муниципальная служба и т.д., т.е. в
этом отношении Россия присоединилась к тем европейским странам, где такие институты существуют уже несколько веков и обозначают прежде всего разграничение с государством в сфере публичного управления. Однако ранее мы показали, что, называя в
России местное самоуправление, т.е. муниципалитеты, негосударственными образованиями, не следует полагать, как нередко ошибочно делается в литературе, что муниципалитеты отделены от государства — муниципалитеты не отделены от государства и не могут
быть отделены в принципе уже хотя бы по тому основанию, что,
во-первых, функционируют на основе изданных государством законов и, во-вторых, по многим направлениям деятельности имеют
сходные с государством функции, например в сфере образования,
ЖКХ и др., но выполняют их на своем уровне в соответствии со
своими полномочиями.
Данное обстоятельство следует учитывать при характеристике
муниципального права, поскольку оно дает основание считать, что
муниципальное право является комплексной отраслью права с разно-
уровневой системой источников этой отрасли права.
Дело в том, что в сферу регулирования нормами муниципального права входят блоки различных общественных отношений и каждый из этих блоков, в свою очередь, имеет более полное регулирование соответствующей отраслью права, куда входят, как правило,
акты федерального, регионального и муниципального (местного)
уровней.
30
Глава 2
Например, муниципальное право регулирует вопросы муниципальных выборов, посредством которых формируются выборные
органы местного самоуправления, и прежде всего представительный
орган муниципального образования (выше мы о нем упоминали) и
глава муниципального образования (о нем речь пойдет ниже).
С позиций муниципального права данный аспект на федеральном законодательном уровне регулируется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 23). Помимо федерального уровня муниципальные выборы по отдельным вопросам
регулируются также региональным законодательством, в частности
Законом Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (ст. 16), и муниципальными правовыми актами, в
частности Уставом муниципального образования «Новороссийск»
(ст. 16).
Вместе с тем муниципальные выборы детальнейшим образом
регулируются иной отраслью права — избирательным правом, а
именно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации», и, более
того, именно этот акт является базовым для общественных отношений, связанных с муниципальными выборами. При этом ряд нормативных положений о муниципальных выборах практически идентично формулируются как в муниципальном праве, так и в избирательном праве, т.е. имеет место дублирование, повторение одних и
тех же норм. Разумеется, возникает вопрос: а для чего же тогда
нужны нормы муниципального права по тому же кругу общественных отношений, если в избирательном праве все прописано? Ответ
будет дан несколько ниже, и он будет яснее, если привести еще
примеры.
Так, муниципальным правом регулируются вопросы финансовой (прежде всего, бюджетной) деятельности местного самоуправления. И опять данные отношения регулируются с позиций муниципального права на трех уровнях системы источников этой отрасли права. На федеральном уровне — в ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления» (ст. 52—56), по отдельным
вопросам — на региональном уровне, например Законом Краснодарского края «О бюджетном процессе в Краснодарском крае»
(ст. 7, 8, 15 и др.), и на муниципальном (местном) уровне, например Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Краснодар».
Вместе с тем бюджетные отношения применительно ко всем
публичным образованиям, в том числе применительно к местному
самоуправлению, детальнейшим образом регулируются бюджетным
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]