Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Общая характеристика муниципального права
41
ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований»;
Указ Президента России «Об оценке эффективности деятель-
ности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов»;
постановление Правительства России «О порядке проведения
органом местного самоуправления открытого конкурса по от-
бору управляющей организации для управления многоквар-
тирным домом»;
постановление Правительства России «О мерах по реализа-
ции Указа Президента Российской Федерации от 11 июня
1997 г. ¹ 568 «Об основных направлениях реформы местного
самоуправления в Российской Федерации»;
письмо Минфина России «О вопросах правового регулирова-
ния деятельности органов местного самоуправления» и др.
Иными, неспециальными актами — источниками муниципально-
го права на федеральном уровне являются акты той же иерархии, в
которых регулируются отдельные вопросы местного самоуправления, в том числе:
Бюджетный кодекс Российской Федерации;
Налоговый кодекс Российской Федерации;
Земельный кодекс Российской Федерации;
Жилищный кодекс Российской Федерации;
Градостроительный кодекс Российской Федерации;
ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;
ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Фе-
дерации»;
Указ Президента России «Об оценке эффективности деятель-
ности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов в области энергосбереже-
ния и повышения энергетической эффективности»;
постановление Правительства России «О взаимодействии меж-
ду многофункциональными центрами предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг и федеральными органами
исполнительной власти, органами государственных внебюд-
жетных фондов, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления»;
приказ Минрегиона России «Об утверждении Методических
рекомендаций для органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления
по работе с цыганским населением» и др.
42
Глава 2
4. Правовые акты, принимаемые органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (региональные акты). Здесь также
есть специальные и неспециальные акты. Однако в отличие от федеральных актов региональные акты, касающиеся местного самоуправления, охватывают сравнительно небольшой круг вопросов
регулирования и издаются преимущественно в виде законов субъектов Российской Федерации.
Так, в Краснодарском крае в сфере местного самоуправления
действуют:
Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в
Краснодарском крае»;
Закон Краснодарского края «Об установлении границ муни-
ципального образования Кореновский район, наделении его
статусом муниципального района, образовании в его составе
муниципальных образований — городского и сельских посе-
лений — и установлении их границ»;
Закон Краснодарского края «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных образований Краснодарско-
го края отдельными государственными полномочиями в об-
ласти социальной сферы»;
Закон Краснодарского края «О наделении органов местного
самоуправления в Краснодарском крае государственными
полномочиями Краснодарского края по организации оздо-
ровления и отдыха детей»;
Закон Краснодарского края «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных образований Краснодарско-
го края отдельными государственными полномочиями по об-
разованию и организации деятельности административных
комиссий»;
постановление Законодательного собрания Краснодарского
края «О даче согласия администрации Краснодарского края
на передачу на безвозмездной основе имущества из государ-
ственной собственности Краснодарского края в муници-
пальную собственность муниципального образования город-
курорт Сочи»;
постановление главы администрации (губернатора) Красно-
дарского «Об утверждении Порядка предоставления в 2014 г.
из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований
Краснодарского края бюджетных кредитов» и др.
5. Муниципальные правовые акты. К таковым относятся акты,
изданные органами и должностными лицами местного самоуправ-
Общая характеристика муниципального права
43
ления (таких актов огромное, можно сказать, бессчетное количество), а также акты, принятые непосредственно населением путем
референдума (таких актов немного, можно сказать, единицы).
В каждом муниципальном образовании (напомним, что в на-
стоящее время в России почти 24 тыс. городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов) имеется главный муниципальный правовой акт — Устав (Устав городского округа «Город Хабаровск», Устав муниципального образования Тихорецкий район Краснодарского края, Устав города Гая Оренбургской
области, Устав сельского поселения «Комсомольское» муниципального района «Чернышовский район» Забайкальского края и т.д.).
Муниципальные правовые акты принимаются по разным сфе-
рам деятельности местного самоуправления, о чем можно судить по
нижеследующему перечню:
Положение о публичных слушаниях в городе Новосибирске;
Положение об Уполномоченном по правам ребенка на терри-
тории муниципального образования «город Покров» Влади-
мирской области;
постановление администрации муниципального образования
«город-курорт Анапа» «Об утверждении ведомственной муни-
ципальной целевой программы «Кадровое обеспечение муни-
ципальных учреждений здравоохранения муниципального об-
разования город-курорт Анапа на 2013—2015 годы»;
решение Нижнетагильской городской Думы «Об утверждении
Положения о порядке осуществления контрольной деятель-
ности Нижнетагильской городской Думой»;
решение Совета муниципального образования «Ейский район»
Краснодарского края «Об установлении дополнительных ос-
нований признания безнадежными к взысканию недоимки,
задолженности по пеням и штрафам по отмененным налогам,
сборам и иным обязательным платежам, зачисляемым в бюд-
жет муниципального образования Ейский район»;
решение Совета Медведовского сельского поселения Тима-
шевского района Краснодарского края «Об утверждении
учетной нормы и нормы предоставления площади жилого
помещения»;
постановление администрации муниципального образования
«Сосновоборский городской округ» Ленинградской области
«Об утверждении Административного регламента проведения
мероприятий по муниципальному экологическому контролю
44
Глава 2
на территории муниципального образования Сосновоборский
городской округ Ленинградской области»;
решение Совета муниципального образования «Старомин-
ский район» Краснодарского края «Об утверждении Положе-
ния об оказании дополнительной помощи в виде проведения
ремонта жилых помещений (жилого дома (части жилого до-
ма), квартиры (части квартиры) или комнаты, включая бал-
кон (лоджию)) ветеранов Великой Отечественной войны и
лиц, приравненных к ним, выполнения работ по составлению
локально-сметных расчетов на проведение ремонта указанных
жилых помещений»;
постановление администрации муниципального образования
«Красногорский район» Республики Удмуртия «Об утвержде-
нии Положения об организации транспортного обслуживания
населения автомобильным пассажирским транспортом на
пригородных маршрутах внутрирайонного сообщения в му-
ниципальном образовании «Красногорский район»;
решение Совета муниципального образования «Крымский
район» Краснодарского края «О Положении о порядке управ-
ления и распоряжения объектами муниципальной собствен-
ности муниципального образования Крымский район» и т.д.
Здесь указанные акты приведены в качестве примеров источни-
ков муниципального права и дают ответ на вопрос о том, какими
могут быть такие источники. В главе 4 («Правовая основа местного
самоуправления») настоящего учебника мы вновь обратимся к такого рода правовым актам, но там будет дан ответ на другой вопрос:
каким образом они регулируют муниципальные отношения?
Помимо правовых актов, издаваемых правотворческими орга-
нами всех уровней публичной власти, на состояние муниципального права в его фундаментальных аспектах большое значение имеют
решения Конституционного Суда Российской Федерации, о которых речь пойдет также в главе 4.
В целом, как видно, источников муниципального права огром-
ное количество, и в этом заключается одна из особенностей муниципального права как отрасли права. Ввиду такой особенности на
практике имеется весьма ограниченное число специалистов, владеющих всем комплексом нормативных правовых актов, даже с учетом современных электронных технологий, и поэтому в органах
местного самоуправления осуществляется специализация по направлениям деятельности муниципальной власти.
Общая характеристика муниципального права
45
2.3. Муниципально-правовые нормы
и муниципально-правовые отношения
Муниципально-правовые нормы. Это юридические нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления. Такие
нормы консолидируются в соответствующих нормативных правовых
актах разного уровня правотворчества, о которых шла речь в предыдущем параграфе.
Муниципально-правовые нормы могут быть классифицированы
по различным критериям.
Òàê, ïî характеру воздействия на общественные отношения муниципально-правовые нормы разделяются на следующие виды:
управомочивающие муниципально-правовые нормы, т.е. нор-
мы, определяющие разрешения на какие-либо действия, устанавливающие направления возможной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также
компетенцию местного самоуправления (такие нормы содержатся, например, в ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
где указывается, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими
полномочиями: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; создание муниципальных
предприятий и учреждений; установление тарифов на услуги,
предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; принятие и организация выполнения
планов и программ комплексного социально-экономического
развития муниципального образования; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с
федеральными законами и др.);
обязывающие муниципально-правовые нормы, т.е. нормы, со-
держащие предписания совершать определенные действия
или заниматься определенной деятельностью (так, согласно
ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным го-
46
Глава 2
сударственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий);
запрещающие муниципально-правовые нормы, т.е. нормы, ус-
танавливающие запреты совершать определенные действия
или заниматься определенной деятельностью (так, согласно
ч. 6 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного
самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим
Федеральным законом).
Это основная классификация муниципально-правовых норм.
Помимо этого, они разделяются по иным критериям: по территории действия — на федеральные, региональные è муниципальные; по
степени определенности — императивные и диспозитивные; по содержанию — материальные и процессуальные.
В муниципальном праве имеются также дефинитивные нормы,
нормы-принципы, нормы-цели. Дефинитивные нормы раскрывают
базовые для муниципального права термины. Так, в абз. 14 ч. 1 ст. 2
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» дается определение выборного должностного лица местного самоуправления — это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального
образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования и наделенное собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения.
Нормы-принципы определяют наиболее существенные для местного самоуправления положения. Так, согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Общая характеристика муниципального права
47
Российской Федерации» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям. Нормы-цели, как видно из названия,
устанавливают ожидаемые результаты деятельности местного самоуправления в определенных сферах общественных отношений. Так,
согласно ч. 1 ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в целях организации
взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и
защиты общих интересов муниципальных образований в каждом
субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных
образований субъекта Российской Федерации.
В рамках муниципального права муниципально-правовые нормы консолидируются также в определенные муниципально-правовые институты — совокупность норм, регулирующих определенный «тематический» комплекс общественных отношений в сфере
местного самоуправления. Выделяются такие муниципально-правовые институты, как институт муниципальной собственности, институт территориальной организации местного самоуправления,
институт муниципальной службы, институт муниципально-правовой
ответственности и др.
Муниципально-правовые отношения. Муниципально-правовые нормы регулируют соответствующие муниципально-правовые отношения.
Объекты муниципально-правовых отношений — это то, на что
направлено регулирующее действие муниципально-правовых норм.
В самом общем виде объектом муниципально-правовых отношений
является местное самоуправление. Если детализировать, то в число
объектов входят: действия (бездействие) органов и должностных
лиц местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальные услуги, муниципальные права и обязанности жителей
муниципальных образований и т.д.
Субъекты муниципально-правовых отношений образуют довольно обширный перечень. При этом обязательным субъектом является муниципальное образование, от имени которого выступают
органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные
соответствующими полномочиями. Субъектами муниципально-правовых отношений могут быть также жители муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления,
члены других выборных органов местного самоуправления, органы
территориального общественного самоуправления, разного рода ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации.
48
Содержание муниципально-правовых отношений составляют
права и обязанности субъектов этих отношений.
Муниципально-правовые отношения классифицируются на различные виды, совпадающие, как правило, с разделами структуры
муниципального права, которая была рассмотрена выше.
Глава 2
2.4. Муниципальное право
как учебная дисциплина и наука
Муниципальное право является неотъемлемой частью учебного
курса на юридических факультетах в образовательных учреждениях
высшего профессионального образования. Об этом свидетельствует
наличие соответствующего раздела, касающегося муниципального
права, в Государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования, утверждаемых Минобрнауки России, в
которых сформулированы требования к обязательному минимуму содержания основной программы подготовки юриста, и прежде всего по
классической специальности 021100 «Юриспруденция». В соответствии с Госстандартом муниципальное право относится к общепрофессиональным дисциплинам и включено в федеральный компонент.
В соответствии с Госстандартом минимальное содержание дисциплины «Муниципальное право» включает изучение следующих
вопросов:
1) понятие муниципального права;
2) местное самоуправление, его система;
3) представительные и исполнительные органы местного само-
управления;
4) территориальное общественное самоуправление;
5) институты прямой демократии в местном самоуправлении;
6) материальные и финансовые основы местного самоуправления;
7) полномочия местного самоуправления, организационные
формы их осуществления;
8) порядок формирования и деятельности представительных и
исполнительных органов местного самоуправления;
9) гарантии и защита прав местного самоуправления.
На основе Госстандарта каждый вуз усилиями соответствующих
кафедр разрабатывает по каждой юридической специальности рабочую учебную программу, в которой определяется содержание курса
муниципального права в виде тематического плана, выстраивается
четкий порядок изучения, виды и объем аудиторных занятий и т.д.
Следует заметить, что рабочие учебные программы по муниципальному праву в разных вузах могут существенно отличаться — это
Общая характеристика муниципального права
49
зависит от многих факторов, в том числе от направлений подготовки бакалавров, специалистов или магистров, специализации вуза,
позиции вузовских преподавателей и т.д.
Например, в Сибирском государственном университете по специальности «Юриспруденция» предусмотрен следующий тематический план и учебная нагрузка (2011).
¹
ï/ï
Модуль 1. «Историко-теоретические,
правовые и территориальные основы
местного самоуправления»
1 Муниципальное право как отрасль
права, наука и учебная дисциплина — — 0,02 (1)
2 Понятие, юридическая природа,
принципы и функции местного
самоуправления 0,05 (2) 0,05 (2) 0,1 (4)
3 Возникновение и развитие местно-
го самоуправления в России и
зарубежных странах — — 0,02 (1)
4 Правовые основы местного само-
управления
5 Территориальная организация
местного самоуправления
6 Компетенция муниципальных
образований
Модуль 2. «Организационные, ôè-
нансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии
и ответственность местного самоуправления» 0,22(8) 0,25(10) 0,5(18)
7 Формы непосредственной демо-
кратии на уровне местного самоуправления. Территориальное
общественное самоуправление
8 Органы и должностные лица
муниципального образования
9 Экономическая основа местного
самоуправления 0,05 (2) 0,05 (2) 0,16 (6)
10 Государственный контроль за мест-
ным самоуправлением. Ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления 0,05 (2) 0,05 (2) 0,05 (2)
11 Гарантии местного самоуправле-
ния и межмуниципальное сотрудничество — — 0,05 (2)
Раздел дисциплины
Лекции
Зачетные
единицы
(÷àñû)
0,22(8) 0,25(10) 0,5(18)
0,05 (2) 0,05 (2) 0,1 (4)
0,05 (2) 0,1 (4) 0,1(4)
0,05 (2) 0,05 (2) 0,05 (2)
0,05 (2) 0,05 (2) 0,05 (2)
0,05 (2) 0,1 (4) 0,16(6)
ÑÇ
Зачетные
единицы
(÷àñû)
ÑÐ
Зачетные
единицы
(÷àñû)
50
Глава 2
Во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по специальности «Государственное и муниципальное управление» (специализация — муниципальное управление) в рабочей
учебной программе по муниципальном праву предусмотрены следующий перечень тем и учебная нагрузка (2011).
В том числе
ñàìîñòîÿòåëü-
íàÿ
работа
öèè
практи-
÷åñ-
êèå
занятия
Тема Всего
1. Муниципальное право, его понятие, предмет и место в системе
отраслей права 11 2 – 9
2. Правовое регулирование муниципального управления 10 2 – 8
3. Территориальные основы местного
самоуправления
4. Организационно-правовые основы
местного самоуправления 8 2 – 6
5. Особенности осуществления местного самоуправления в городских
и сельских поселениях 8 2 – 6
6. Финансово-экономические основы
местного самоуправления 7 1 – 6
7. Законодательство о финансовых
основах местного самоуправления 11 1 2 8
8. Правовые гарантии местного самоуправления
9. Правовая ответственность органов
и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор
за их деятельностью 9 2 – 7
10. Развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении 9 1 2 6
11. Муниципальное право и эффективность реформирования местного самоуправления
Итого 100 20 4 76
11 4 – 7
ëåê-
8 2 – 6
8 1 – 7
Содержание учебной дисциплины по муниципальному праву
основывается на достижениях науки муниципального права.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]