Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Органы местного самоуправления
211
10) принятие решения об удалении главы муниципального об-
разования в отставку.
Из этой «десятки» полномочий однозначно следуют функции
представительного органа:
а) нормотворческая функция — это основная функция (8 из 10
полномочий предполагают принятие нормативно-правового муниципального акта);
б) контрольная функция;
в) распорядительная функция.
Помимо исключительных полномочий представительный орган
муниципального образования может иметь и имеет в практике èíûå
полномочия, которые определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
В частности, иные полномочия представительного органа муни-
ципального образования определяются дополнительно и в самом
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Так, согласно ч. 5 ст. 22 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» именно «представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней
со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный
референдум». При этом в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в
установленные сроки, референдум назначается судом на основании
обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального
образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Из данного законодательного положения видно, что из всех ор-
ганов местного самоуправления только представительный орган
имеет полномочия назначать местный референдум. Что касается
возможности назначения референдума судом (в определенных законом случаях), то это не меняет сути дела, поскольку ни глава муниципального образования, ни глава местной администрации, ни
212
Глава 7
иные органы местного самоуправления таким полномочием не обладают. А предусмотренная судом ситуация, когда представительный орган местного самоуправления не назначает референдум, является исключительной, и изученная нами практика пока не знает
ни одного такого примера.
Законодатель определяет, что равным образом данное положе-
ние относится к голосованию по отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления, голосование по вопросам изменения
границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Аналогичным образом речь идет о такой форме осуществления
населением права на местное самоуправление, как муниципальные
выборы, — согласно ч. 2 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
К компетенции представительного органа муниципального об-
разования относится, далее, установление порядка организации и
проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), установление порядка назначения и проведения собраний
граждан (ч. 5 ст. 29), установление порядка рассмотрения обращений, принятых собранием граждан (ч. 3 ст. 32). Принятие решения
о реализации еще одной формы осуществления населением права
на местное самоуправление также является прерогативой представительного органа местного самоуправления — речь идет об опросе
граждан по вопросам местного значения на территории муниципального образования (ч. 5 ст. 31 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Ряд полномочий представительного органа местного самоуправ-
ления связан со статусом других органов местного самоуправления.
Сюда относятся: утверждение условий контракта для главы местной
администрации в части решения вопросов местного значения — в
случае, если глава администрации назначается по контракту (ч. 3
ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); определение порядка проведения
конкурса на замещение должности главы местной администрации — в
случае, если глава администрации назначается по контракту (ч. 5
ст. 37); утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37).
Органы местного самоуправления
213
Следует заметить, что законодательными актами, помимо ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», закрепляются достаточно существенные
полномочия представительного органа муниципального образования. Прежде всего, это касается градостроительной деятельности,
основы которой регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГрадК РФ). В частности, эти полномочия касаются утверждения документов территориального планирования
муниципальных образований. В качестве таковых согласно ч. 1 ст. 18
ГрадК РФ являются:
1) схемы территориального планирования муниципальных рай-
îíîâ;
2) генеральные планы поселений;
3) генеральные планы городских округов.
Так, согласно ч. 1 ст. 20 ГрадК РФ «схема территориального
планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом
местного самоуправления муниципального района».
Ряд полномочий представительных органов местного само-
управления установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ). Так, согласно ст. 63 БК РФ нормативным правовым
актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок
действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений
от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов,
налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами,
подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом
субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района.
Здесь также имеется особенность, которая заключается в том, что
данное полномочие относится только к муниципальному району.
Как и в предыдущем случае, данное полномочие следует расценивать как самостоятельное — оно не входит составной частью в такое полномочие представительных органов местного самоуправления, как утверждение местного бюджета (п. 2 ч. 10 ст. 35 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»).
Нужно еще заметить, что иные, не исключительные полномо-
чия представительного органа муниципального образования могут
распределяться между представительным и исполнительным органами (местной администрацией) по усмотрению самого муниципа-
214
Глава 7
литета и в обязательном порядке закрепляться в уставе муниципального образования.
Поскольку представительный орган муниципального образова-
ния в наибольшей мере отражает общие интересы проживающих в
нем жителей, то вполне логично, что именно депутаты заслушивают
отчеты органов, и должностных лиц, и прежде всего исполнительных органов о своей деятельности, учитывая, что они в абсолютном своем большинстве не избираются населением, а назначаются, т.е. не имеют непосредственного мандата доверия от жителей
муниципального образования. Соответствующая норма (ч. 11.1
ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») была введена в 2009 г. Такие отчеты могут иметь серьезные последствия — как будет показано, если депутаты сочтут работу главы муниципального образования неудовлетворительной, они при определенных условиях могут удалить его в отставку.
Законодатель, раскрывая компетенцию представительного орга-
на местного самоуправления, в ч. 12 и 13 ст. 35 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», определяет ряд особенности принимаемых представительным органом решений.
В частности, указывается, что нормативные правовые акты
представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и
сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Если эти условия не соблюдаются, то депутаты неправомочны принимать соответствующие решения.
Кроме того, нормативный правовой акт, принятый представи-
тельным органом муниципального образования, направляется главе
муниципального образования для подписания и обнародования в
течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным
органом муниципального образования. В этом случае данный акт в
течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представитель-
Органы местного самоуправления
215
ным органом муниципального образования. Если при повторном
рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен
в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от
установленной численности депутатов представительного органа
муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Как видно, данное «вето» (лат. veto — запрещаю) главы муни-
ципального образования аналогично тому законодательному «вето»,
которое имеет Президент России (ч. 3 ст. 107 Конституции России).
Заседание представительного органа муниципального образова-
ния не может считаться правомочным, если на нем присутствует
менее 50% числа избранных депутатов. При этом поправкой в 2007 г.
законодатель счел обязательным указывать в уставе муниципального образования правомочность заседания представительного органа
муниципального образования, при этом планка обязательного участия депутатов может быть выше 50%.
Заседания представительного органа муниципального образова-
ния проводятся не реже одного раза в три месяца.
Вновь избранный представительный орган муниципального об-
разования собирается на первое заседание в установленный уставом
муниципального образования срок, который не может превышать
30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе. Эта норма была введена в
2007 г. в связи с тем, что в ряде регионов России имели место факты, когда по политическим мотивам местные депутаты намеренно
не являлись на заседания представительного органа в течение длительного времени, срывая кворум (лат. quorum (praesentia sufficit) —
присутствия которых достаточно) и не позволяя тем самым представительному органу принимать решения, что, в свою очередь,
могло стать основанием для роспуска представительного органа муниципального образования.
Представительный орган городского поселения, муниципально-
го района, городского округа обладает правами юридического лица,
т.е. необходима обязательная регистрация представительного органа
как обладателя прав юридического лица в порядке, установленном
для регистрации юридических лиц. Вместе с тем представительный
орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами
юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования, т.е. обладание правами юридического лица в этом случае
необязательно.
216
Глава 7
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
ления в Российской Федерации» в отличие от предыдущего федерального муниципального закона 1995 г. устанавливается нормативный минимум численности депутатов представительных органов
муниципальных образований, которая в обязательном порядке закрепляется в уставе муниципального образования.
 городских и сельских поселениях, в городских округах числен-
ность депутатов представительного органа муниципального образования не может быть менее:
7 человек — при численности населения менее 1000 человек;
10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 че-
ловек;
15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 че-
ловек;
20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 че-
ловек;
25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 че-
ловек;
35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.
В муниципальном районе численность депутатов представительно-
го органа не может быть менее 15 человек.
Âî внутригородской территории города федерального значения
численность депутатов представительного органа не может быть
менее 10 человек.
Численность населения муниципального образования определя-
ется по результатам последней всероссийской переписи, а также по
данным органов, осуществляющих регистрацию лиц в населенных
пунктах.
Из указанной выше численности депутатов на постоянной ос-
нове (т.е. с записью в трудовой книжке и получением вознаграждения) могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а
если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек — 1 депутат (ч. 5 ст. 40 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»). В предыдущем федеральном муниципальном законе 1995 г. таких ограничений не было, и муниципалитет самостоятельно определял число депутатов, работающих на постоянной основе.
Организацию деятельности представительного органа муници-
пального образования в соответствии с уставом муниципального
образования осуществляет глава муниципального образования, а в
Органы местного самоуправления
217
случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия
главы местной администрации, — председатель представительного
органа муниципального образования, избираемый этим органом из
своего состава.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа
муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Что касается внутренней организации работы представительного
органа муниципального образования, то таковая определяется регламентом представительного органа (по аналогии с Регламентом
Совета Федерации ФС РФ или Регламентом Государственной Думы
ФС РФ), который принимается депутатами. Анализ регламентов
показывает, что общая структура представительного органа муниципального образования вполне традиционна и, как правило, включает в себя следующие элементы:
председатель представительного органа;
заместители председателя представительного органа;
комитеты (комиссии);
отдельные депутаты.
Помимо этого, могут создаваться иные органы (депутатские тер-
риториальные объединения, политические фракции и др.). Типичная структура представительного органа местного самоуправления
отражена в Регламенте городской Думы Краснодара, который содержит следующие разделы:
Раздел I. Общие положения
Раздел II. Председатель Думы, первый заместитель председателя
Думы, заместители председателя Думы
Раздел III. Комитеты и временные комиссии Думы
Раздел IV. Деятельность депутатов Думы
Раздел V. Общий порядок работы Думы
Раздел VI. Порядок голосования и принятия решения
Раздел VII. Депутатские слушания
Раздел VIII. Управление делами Думы
Раздел IX. Депутатские объединения, фракции, группы
Такие разделы содержатся во всех регламентах муниципальных
образований, при этом их наименования, последовательность изложения, полнота и качество регулируемых вопросов могут отличаться. Однако к настоящему времени накоплен уже определенный
опыт составления регламентов, и поэтому каких-либо радикальных
различий не наблюдается, тем более что федеральный законодатель
довольно подробно регулирует основные вопросы, связанные с
полномочиями представительных органов местного самоуправле-
218
Глава 7
ния. Помимо этого, во многих регионах составляются модельные
регламенты представительного органа муниципального образования, которые в своем большинстве воспроизводятся в муниципальных образованиях соответствующего субъекта Российской Федерации. Вместе с тем в отдельных регламентах содержатся нормы, заслуживающие отдельного рассмотрения.
В отмеченном выше краснодарском регламенте отражены такие
принципы деятельности представительных органов местного самоуправления, как коллегиальность, свобода обсуждения и решения
вопросов, открытость. В Регламенте Нальчикского городского Совета местного самоуправления, помимо этого, указываются также
деловой характер обсуждении, гласность, ответственность и подотчетность органов местного самоуправления перед Советом, широкое привлечение граждан к управлению государственными и общественными делами, постоянный учет общественного мнения. Эти
принципы, безусловно, правильные. Нужно, однако, иметь в виду,
что в практике далеко не все из них находят воплощение. Это касается, прежде всего, принципа открытости работы представительных
органов местного самоуправления, который предполагает, что на
сессиях могут присутствовать рядовые жители муниципального образования. При этом, разумеется, речь идет не о том, чтобы любой
житель в любой момент мог прийти в зал заседаний, а о том, чтобы
был установлен порядок (возможно, с предварительной заявкой, с
учетом свободных мест для присутствующих, трансляцией хода обсуждения и т.д.), при котором открытость была бы реальной.
Вместе с тем современные электронные технологии позволяют
на официальных сайтах муниципальных образований размещать
необходимую информацию о деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительного органа. И здесь важен
именно сам принцип — ведь депутатский корпус работает в интересах жителей муниципального образования по их же поручению, и
работодатель (избиратель) должен иметь возможность по меньшей
мере непосредственно наблюдать за тем, каким образом осуществляется это поручение.
В регламентах представительных органов муниципальных обра-
зований достаточно подробно регулируются процедурные вопросы,
причем содержание и объем регулирования отличаются, и нередко
существенно. Так, вопросы, касающиеся протоколов заседаний
представительного органа, в Регламенте городской Думы Краснодара регулируются следующим образом: «во время заседания Думы
ведется протокол, который подписывается председательствующим
на заседании Думы и секретарем заседания Думы. Секретарь засе-
Органы местного самоуправления
219
дания Думы контролирует ход электронного голосования и обеспечивает конфиденциальность результатов электронного голосования.
Ответственность за своевременное и качественное ведение протокола заседания и оформление решений Думы возлагается на секретаря заседания Думы и начальника управления делами Думы».
Значительно более развернуто протокольный аспект отрегули-
рован в модельном регламенте представительного органа местного
самоуправления Томской области. Здесь указывается, что протокол
пленарного заседания сессии должен содержать:
1) наименование представительного органа, порядковый номер
протокола, указание места, дату проведения собрания, время его
начала и окончания;
2) фамилию, инициалы председательствующего и секретаря;
фамилии, инициалы зарегистрированных и отсутствующих депутатов с указанием причин отсутствия каждого из них;
3) данные о приглашенных и присутствующих на собрании
должностных лицах, представителях государственных органов и
общественных объединений, отдельных граждан;
4) формулировки рассматриваемых вопросов (повестка собра-
ния) Совета (наименование вопросов, фамилии и инициалы докладчиков и содокладчиков, кем вносятся вопросы на рассмотрение
собрания Совета);
5) краткую запись выступлений депутатов и иных лиц, прини-
мавших участие в собрании, сделанные ими заявления; решения,
принятые Советом, и результаты голосования по ним;
6) заявления, которые просили отразить в протоколе участники
собрания Совета.
Кроме того, указывается, что к протоколу собрания Совета при-
лагаются тексты докладов, содокладов, письменные запросы депутатов, рассмотренные на собрании Совета, письменные выступления, предложения и замечания депутатов, переданные председательствующему. Для обеспечения полноты и точности протокола
собрания Совета на собрании Совета может вестись стенограмма,
фонограмма и видеозапись. Материалы записей собрания хранятся
вместе с протоколами собрания Совета. Протокол собрания Совета
подписывает председательствующий на собрании Совета и секретарь. Депутат Совета, глава местной администрации вправе ознакомиться с протоколом собрания Совета, внести замечания по устранению выявленных неточностей, получить выписку из протокола
собрания Совета либо его полный текст. Иным лицам протокол
собрания Совета для ознакомления предоставляется с разрешения
Председателя Совета. Протокол и иные материалы собрания Совета
220
Глава 7
в течение пяти лет хранятся в Совете, а затем передаются в государственный архив для постоянного хранения. Указывается также,
что ведение протокола собрания Совета возлагается на секретаря
собрания. Предложение по кандидатуре секретаря вносит председательствующий. Секретарь собрания Совета утверждается большинством голосов депутатов Совета, присутствующих на собрании Совета, из числа работников администрации (наименование муниципального образования). По решению Совета функции секретаря
собрания может выполнять один из депутатов Совета. Секретарь
собрания организует и обеспечивает ведение протокола собрания (в
том числе стенограммы, фонограммы, ведение видеозаписи, в случае если они проводятся), регистрирует вопросы, обращения граждан и организаций, поступившие в адрес собрания Совета, депутатские запросы, справки, сообщения и другие материалы депутатов в
качестве документов собрания Совета. Секретарь собрания представляет председательствующему на собрании список лиц, записавшихся на выступления по вопросам повестки собрания. Секретарь информирует собрание о поступивших в его адрес обращениях
граждан и организаций, материалах депутатов, выполняет иные
функции по обеспечению проведения собрания Совета, подписывает протокол собрания Совета».
Такой подход представляется предпочтительным, поскольку по-
зволяет более четко организовать техническую составляющую деятельности представительного органа. Вместе с тем здесь вызывает
сомнение положение о том, что «иным лицам» просмотр протокола
возможен только с разрешения председателя представительного органа — принцип гласности депутатской деятельности предполагает,
что протокол должен быть доступен для любого жителя данного
муниципального образования, желающего с ним ознакомиться, благо современные технологии позволяют реализовать такую возможность без особых проблем (исключение могут составить протоколы,
содержащие закрытую информацию). Пока же в ряде случаев и сами депутаты не без труда могут получить копии или выписки протоколов.
В регламентах, как правило, подробно регулируется деятель-
ность комитетов (комиссий) представительного органа. Так, в ст. 13
Регламента городской Думы Краснодара определяются основные
задачи комитетов Думы (ст. 13 Регламента):
1) разработка и внесение в Думу проектов решений на рассмот-
рение;
2) предварительное рассмотрение и подготовка заключений по
вопросам, вносимым в Думу на рассмотрение;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]