Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Формы осуществления населением местного самоуправления
281
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета,
исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению
здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на
референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.
Согласно ст. 70 федерального избирательного закона референ-
дум признается соответствующей комиссией референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более 50% участников референдума, внесенных в списки участников референдума
на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в
случае, если за это решение проголосовало не более 50% участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта Российской Федерации не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.
Заметим в связи с этим, что до 1993 г. действовал закон, со-
гласно которому референдум считался состоявшимся только в случае, если за положительное решение проголосовали более 50%, но
не от числа проголосовавших, а от числа всех зарегистрированных
избирателей в данном муниципальном образовании.
Принятое на местном референдуме решение подлежит обяза-
тельному опубликованию и исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо
органами государственной власти, их должностными лицами или
органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме
решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое
на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Как мы указывали, местные референдумы проводятся сравни-
тельно редко. В Краснодарском крае 23 октября 2005 г. вместе с
выборами органов местного самоуправления в Каневском районе
прошел референдум по вопросу о написании названия района —
«Каневский» или «Каневской». Большинством голосов принят второй вариант. Ранее в 1992 г. был проведен референдум в г. Краснодаре по вопросу о переименовании города в Екатеринодар. Тогда
76,5% принявших участие в голосовании высказались за сохранение
282
Глава 8
нынешнего названия города — Краснодар, однако референдум был
признан несостоявшимся. поскольку в нем приняли участие менее
половины от общего списка избирателей города.
Опрос граждан. С референдумом тесно связан опрос граждан (ст.
31 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.). В обоих случаях испрашивается общее мнение жителей муниципального образования по тому или иному вопросу, представляющему общий интерес. Однако
при референдуме процедура его проведения очень жесткая, а результаты имеют правовые последствия — решение референдума является общеобязательным, в то время как результаты опроса носят
рекомендательный характер, т.е. опрос проводится для выявления
мнения населения и его учета при принятии решений органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муници-
пального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
1) представительного органа муниципального образования или
главы муниципального образования — по вопросам местного значения;
2) органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования
для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется
уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан, как и в случае с
местным референдумом, принимается представительным органом
муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении
опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предла-
гаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образо-
вания, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинфор-
мированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до
его проведения.
Формы осуществления населением местного самоуправления
283
Опрос граждан должен производиться с соблюдением основных
демократических принципов, вытекающих из положений Конституции России, в частности, жители муниципального образования
участвуют в опросах на равных основаниях, каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;
не допустимы какие-либо прямые или косвенные ограничения прав
граждан на участие в опросе в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям; участие в опросе является свободным и добровольным, в ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от
них; подготовка, проведение и установление результатов опроса
осуществляются на основе принципов законности, открытости и
гласности.
Непосредственное участие граждан в опросе дает возможность
обобщить и учесть волю и интересы граждан, их предложения относительно изменения и улучшения ситуации в муниципальном
образовании, позволяет устанавливать, предупреждать и устранять
различные ошибки, принимать всесторонне более обоснованные
решения, помогает выявлять насущные потребности местного сообщества, которые требуют скорейшего регулирования и вырабатывать новые, более совершенные решения, оказывать содействие политической активности граждан.
В муниципальных образованиях издаются, как правило, отдель-
ные муниципальные правовые акты (положения), регулирующие
опросы граждан. Так, в Артемовском городском округе (Приморский край) городской Думой принято Положение о порядке проведения опроса граждан в Артемовском городском округе, согласно
которому подготовку и проведение опроса осуществляет Комиссия
по проведению опроса. Комиссия назначается Думой г. Артема в
количестве 3—15 человек в зависимости от территории проведения
опроса, на основе предложений инициаторов проведения опроса,
общественных объединений, жителей Артемовского городского округа. В состав Комиссии в обязательном порядке включаются представители Думы г. Артема, городской администрации, а также общественности. Комиссия в рамках своей компетенции: организует
исполнение закона при проведении опроса и обеспечивает его соблюдение; осуществляет контроль за соблюдением права жителей
Артемовского городского округа на участие в опросе; не позднее
чем за 10 дней до проведения опроса информирует жителей Артемовского городского округа о дате и сроках (периоде), времени,
284
методике проведения опроса, вопросах, предлагаемых при проведении опроса, форме подписного листа, своем местонахождении, номере телефона; обеспечивает изготовление опросных листов; оборудует пункты опроса; организует сбор подписей при проведении опроса; составляет списки участников опроса и лиц, осуществляющих
сбор подписей; подводит итоги опроса и обнародует их; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством и Положением. Администрация г. Артема обеспечивает
Комиссию необходимыми помещениями, материальнотехническими и финансовыми средствами, осуществляет контроль
за расходованием выделенных средств. Мнение жителей по вопросу
(вопросам), выносимому (выносимым) на опрос, фиксируется в
опросных листах, изготовленных по форме, утвержденной Положением. При вынесении на опрос нескольких вопросов опросные
листы составляются отдельно по каждому вопросу. Опрос проводится по месту жительства опрашиваемых путем заполнения опросного листа в период и время, определенные в решении Думы г. Артема о назначении опроса. В первый день после даты окончания
опроса члены Комиссии подсчитывают результаты опроса путем
суммирования данных, содержащихся в опросных листах. На основании полученных результатов составляется протокол в трех экземплярах по форме, установленной Положением.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и про-
ведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного
бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Подобные муниципальные правовые акты принимаются в му-
ниципальных образованиях и других регионов.
Глава 8
8.3. Муниципальные выборы. Голосование по отзыву
выборных лиц, по вопросам изменения границ
и преобразования муниципального образования
Муниципальные выборы проводятся в целях избрания:
а) депутатов;
б) членов выборного органа местного самоуправления;
в) выборных должностных лиц местного самоуправления.
Формы осуществления населением местного самоуправления
285
Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего рав-
ного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Сформированные путем голосования органы местного самоуправления, выборные лица имеют полномочия от имени населения решать вопросы местного значения, т.е. имеют так называемый мандат доверия избирателей данного муниципального образования.
Муниципальные выборы проводятся с периодичностью, зависящей
от сроков полномочий выборных лиц. Срок полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и
более пяти лет. Муниципальные выборы проводятся в обязательном
порядке — они не могут не проводиться, иначе не будут сформированы органы местного самоуправления. Муниципальные выборы
являются наиболее эффективной в настоящее время формой осуществления населением местного самоуправления.
Ситуация с правовым регулированием муниципальных выборов
сходна с местным референдумом. Имеется в виду, что в главном
федеральном избирательном законе (ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации») и в издаваемых в их развитие региональных законах практически все вопросы, связанные с организацией и
проведением муниципальных выборов, отрегулированы предельно
подробно. Таким образом, правовое регулирование муниципальных
выборов (как и референдума) является предметом прежде всего избирательного права, о чем свидетельствует и ссылка на федеральный избирательный закон (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), которая содержится в федеральном муниципальном законе (ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»).
Вместе с тем некоторые муниципально-правовые особенности
института муниципальных выборов находят отражение в муниципальном праве, и прежде всего, разумеется, в ст. 23 федерального
муниципального закона, а также в региональных законах, муниципальных правовых актах, которые входят в систему муниципального
права, и в этой связи акцент делаем на муниципально-правовых
нормах.
В федеральном муниципальном законе указывается, в частно-
сти, что муниципальные выборы, так же как и в случае с референдумом, назначаются представительным органом муниципального
образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального
286
Глава 8
образования. В случаях если представительный орган не назначает
муниципальные выборы, они назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или, если этого
не происходит, судом.
Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с фе-
деральным муниципальным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от
численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Так, Законом Краснодарского края «О муниципальных выборах
в Краснодарском крае» определяется, что глава муниципального об-
разования может избираться на муниципальных выборах либо
представительным органом муниципального образования из своего состава. Избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах проводится по мажоритарной системе абсолютного большинства (если выборы признаны состоявшимися и
действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший более половины голосов избирателей, поданных за всех кандидатов, фамилии которых включены в избирательный бюллетень).
Согласно этому краевому закону выборы депутатов представи-
тельного органа муниципального образования могут проводиться:
1) по мажоритарной (фр. majorite — большинство; лат. major —
больший) системе относительного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается
зарегистрированный кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам));
2) по пропорциональной системе (если выборы признаны со-
стоявшимися и действительными, распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутыми
избирательными объединениями по муниципальному избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей);
3) по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (ес-
ли выборы признаны состоявшимися и действительными, часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе).
Выборы иного выборного должностного лица местного самоуправ-
ления, предусмотренного уставом муниципального образования,
Формы осуществления населением местного самоуправления
287
проводятся по мажоритарной системе относительного либо абсолютного большинства. Вид избирательной системы, применяемой
при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального
образования. Если в уставе муниципального образования не установлена избирательная система, которая применяется при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, то данные выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства.
Избирательная система, которая применяется при проведении
выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с данным Законом Краснодарского края.
При этом под избирательной системой понимаются условия при-
знания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов —
допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и
внутри списков кандидатов.
В этом Законе Краснодарского края приводится также позиция
краевого законодателя о применении избирательных систем в зависимости от численности населения муниципальных образований.
Так, выборы депутатов представительных органов поселений (за
исключением городских округов) с численностью населения менее
3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью
менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. В случае если в соответствии с
уставом муниципального образования в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками
кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (политическими партиями, их региональными отделениями или иными
структурными подразделениями), пропорционально числу голосов
избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов. В случае применения при проведении
выборов депутатов представительного органа муниципального образования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования.
288
Глава 8
Следует заметить, что законодательство о муниципальных выбо-
рах довольно часто изменяется. Так, еще недавно в Краснодарском
крае действовала норма, согласно которой не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального
района (городского округа) с численностью от 20 человек и более
подлежали распределению по пропорциональной либо мажоритарно-пропорциональной избирательной системе.
Подобные законы издаются во всех субъектах Российской Фе-
дерации.
Полномочия, которые имеются у органов местного самоуправ-
ления в части организации и проведения муниципальных выборов,
находят отражение в уставах муниципальных образований.
На практике в абсолютном большинстве случаев выборы прово-
дятся по мажоритарной системе.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опуб-
ликованию (обнародованию).
Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов с,
эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными
комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из местного
бюджета.
Голосование по отзыву выборных лиц, по вопросам изменения гра-
ниц и преобразования муниципального образования. С институтом
местного референдума и муниципальных выборов тесно связана
еще одна форма участия населения в местном самоуправлении —
это голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Общее здесь в том, что во всех трех формах осуществляется голо-
сование избирателей на избирательных участках, где путем тайного
голосования избиратели решают определенный вопрос и их волеизъявление становится решающим и обязательным для исполнения.
В рассматриваемой же форме предусматривается голосование по
нескольким поводам, которые условно можно разделить на две
группы.
Первая группа:
голосование по отзыву депутата;
голосование по отзыву члена выборного органа местного са-
моуправления;
Формы осуществления населением местного самоуправления
289
голосование по отзыву выборного должностного лица мест-
ного самоуправления;
Вторая группа:
голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования;
голосование по вопросам преобразования муниципального
образования.
Голосование по первой группе проводится после муниципальных
выборов — в случае, если избранное населением выборное лицо
местного самоуправления своей деятельностью дает основание сомневаться в правильности сделанного выбора во время муниципальных выборов. Тогда население может использовать механизм
отзыва такого выборного лица, результатом которого может стать
досрочное прекращение этим лицом своих полномочий. Голосование проводится в порядке, установленном федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской
Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Голосование по отзыву выборных лиц не является обязательным и может
проводиться только по инициативе самого населения.
Закон определяет, что основания для отзыва депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных
лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа мест-
ного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. При этом процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему
возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, вы-
борное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Однако отзыв допускается в отношении не всех муниципальных
депутатов — в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального
290
Глава 8
образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Такой подход вызывает возражение в
литературе, поскольку получается неравенство статусов депутатов.
Вместе с тем механизм отзыва «партийного» депутата не разработан, и ситуация в этом отношении остается открытой.
Голосование по второй группе проводится в целях получения
согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования. Такое голосование является обязательным. Оно проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в
соответствии с ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 5 и 7 ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данное голосование назначается представительным органом
муниципального образования и также проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с
ним законом субъекта Российской Федерации для проведения
местного референдума, с учетом особенностей, установленных ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
В частности, специфика проведения такого голосования состоит
в том, что положения федерального избирательного закона, закона
субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные
должности, а также положения, определяющие юридическую силу
решения, принятого на референдуме, не применяются. Поэтому
органы местной власти могут без ограничений представлять свою
позицию по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% жителей
муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на
изменение границ муниципального образования, преобразование
муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения, преобразование проголосовало более 50% принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]