Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Формы осуществления
населением
местного самоуправления
Общая характеристика форм осуществления населением местного самоуправления
Местный референдум, опрос граждан
Муниципальные выборы. Голосование по отзыву
выборных лиц, по вопросам изменения границ
и преобразования муниципального образования
Сходы, собрания, конференции граждан
Территориальное общественное самоуправление
Правотворческая инициатива, публичные слушания,
обращения в органы местного самоуправления
В результате изучения данной главы студент должен
сущность права населения муниципального образования на
местное самоуправление формы его реализации
содержание и условия использования конкретных форм осуще-
ствления населениям местного самоуправления
юридические последствия применения форм осуществления
населениям местного самоуправления
разграничивать непосредственное осуществление населением
местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления
классифицировать формы осуществления населениям местного
самоуправления по различным основаниям
сопоставлять формы осуществления населениям местного са-
моуправления с аналогичными формами на федеральном и региональном уровнях
:
навыками сравнительного анализа форм осуществления насе-
лением местного самоуправления
основными проблемами правоприменительной практики по реа-
лизации населением форм осуществления населением местного самоуправления
272
Глава 8
8.1. Общая характеристика форм осуществления
населением местного самоуправления
Право на местное самоуправление может быть реализовано на-
селением в различных формах, которые существенно отличаются в
организационно-правовых аспектах и соответственно по влиянию
на решение вопросов местного значения в муниципальном образовании.
Общая направленность реализации права на местное само-
управление основывается на широких демократических началах, т.е.
все формы реализации права на местное самоуправление связываются со свободой выражения населением своего мнения и претворением в жизнь воли большинства граждан, принимавших участие
в ее формировании.
При этом по степени императивности мнения граждан в отно-
шении вопросов местного самоуправления обычно выделяются три
вида муниципальной демократии:
1) консультативная демократия (высказывание своего мнения в
средствах массовой информации, во время публичных слушаний,
на встречах выборных лиц муниципального образования с избирателями, на митингах, в письмах и обращениях в органы местного
самоуправления). Правовых последствий такие мнения не имеют,
однако они создают в муниципальном образовании общественное
мнение, которое должны учитывать в своей деятельности главы исполнительных органов и депутаты представительных органов местного самоуправления;
2) представительная демократия (участие граждан в выборах
своих представителей в представительный орган местного самоуправления, а также, если это предусмотрено уставом, главы муниципального образования). Волеизъявление, выраженное в рамках
этого вида муниципальной демократии путем проведения местных
выборов, в совокупности имеет правовые последствия, а именно
является основой для признания конкретного гражданина депутатом соответствующего избирательного округа или главой муниципального образования, которые тем самым наделяются полномочиями решать вопросы местного значения от имени всего населения муниципального образования;
3) непосредственная демократия (прямое участие граждан в ре-
шении вопросов местного значения, как правило, путем проведения референдума и схода граждан). В этом случае волеизъявление
граждан также имеет правовые последствия, т.е. решение, за которое высказалось большинство принявших участие в голосовании,
Формы осуществления населением местного самоуправления
273
становится обязательным для всех. Этот вид муниципальной демократии в наибольшей степени позволяет участвовать гражданам в
решении вопросов местного значения. Однако она используется в
России сравнительно редко, поскольку, во-первых, требует значительных затрат и, во-вторых, в нашей стране нет традиций выносить на референдумы вопросы местного значения.
В главе 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации» предусматриваются две
разновидности форм, посредством которых население участвует в
делах местного самоуправления:
а) непосредственное осуществление населением местного само-
управления;
б) участие населения в осуществлении местного самоуправления.
Законодатель в ст. 22—32 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие формы участия населения в местном самоуправлении:
I) непосредственное осуществление населением местного само-
управления: 1) местный референдум; 2) муниципальные выборы;
3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местно-
го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 4) сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; 5) сход граждан. Здесь
главным признаком является обязательность принятых решений на
территории муниципального образования, т.е. население (в лице
избирателей) прямо реализует публично-властные полномочия на
местном уровне;
II) участие населения в осуществлении местного самоуправления:
6) правотворческая инициатива граждан; 7) территориальное обще-
ственное самоуправление; 8) публичные слушания; 9) собрание
граждан; 10) конференция граждан (собрание делегатов); 11) опрос
граждан; 12) обращения граждан в органы местного самоуправления. Здесь главным признаком является не обязательность, а только
рекомендательность принятых решений, которые могут трансформироваться в решения соответствующих органов местного самоуправления, а могут и не трансформироваться, но в любом случае
сформированные в рамках этих форм жителями муниципального
образования предложения, рекомендации, заявления должны быть
рассмотрены и по ним должен быть дан ответ соответствующего
органа (должностного лица) местного самоуправления.
274
Глава 8
Эти формы, как видно, соотносятся с указанными выше видами
муниципальной демократии: непосредственное осуществление — через референдум, выборы, голосование, сход; участие — через собрания, территориальное общественное самоуправление и др. Вместе
с тем они соотносятся как частное и общее, т.е. «участие населения» включает в себя и «непосредственное осуществление», в связи
с чем для терминологического удобства мы будем использовать
обобщающее выражение «участие населения в местном самоуправлении».
Указанный выше перечень форм участия населения в местном
самоуправлении не является исчерпывающим. Согласно ст. 33 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» граждане вправе участвовать в местном
самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции
России, данному закону и иным федеральным законам, законам
субъектов Российской Федерации. Вместе с тем нужно иметь в виду, что указанные формы участия населения в местном самоуправлении являются устоявшимися и предполагают достаточно организованную деятельность граждан во взаимодействии с местной властью, в связи с чем, собственно, они и получают законодательное
закрепление. Столь же организованных иных форм участия населения в местном самоуправления российская практика пока не знает.
Во многом это связано с тем, что действующих форм вполне достаточно и, более того, как будет показано, их потенциал используется
в России далеко не в полной мере.
К форме участия населения в местном самоуправлении можно
отнести и муниципальную службу, осуществление которой, как
отмечалось выше, также основано на демократической основе,
подбор кадров должен осуществляться, в частности, на конкурсной основе, и жители муниципального образования, таким образом, имеют возможность участвовать в решении вопросов местного значения.
Основные принципы участия населения в местном самоуправ-
лении:
а) законность;
б) добровольность.
Законодатель определяет также, что государственные органы и
их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в его участии в местном самоуправлении.
Формы осуществления населением местного самоуправления
275
8.2. Местный референдум, опрос граждан
Референдум (лат. referendum — то, что должно быть сообщено)
представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по
наиболее важным вопросам государственного и местного значения
в целях принятия решений, осуществляемого посредством тайного
голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме. Таковым правом обладают граждане, имеющие статус избирателя с активным избирательным правом, т.е. применительно к нашей
стране они должны иметь российской гражданство, достигнуть 18летнего возраста, быть дееспособными и не содержаться в местах
лишения свободы по приговору суда, что вытекает из известных
конституционных положений.
Референдумы могут проводиться на всех уровнях публично-
территориальных образований (общероссийский референдум, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум).
Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме
на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Проведение местного референдума не является обязательным —
он всегда проводится в инициативном порядке (о субъектах референдумной инициативы речь идет ниже).
Понятие местного референдума дается законодателем в п. 54
ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации». С некоторой корректировкой (для удобства восприятия) его можно определить следующим образом:
местный референдум — это референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской
Федерации, место жительства которых расположено в границах
муниципального образования, в соответствии с Конституцией
России, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального
образования.
Данное законодательное определение местного референдума бе-
рется за основу формулирования этого понятия в соответствующих
законах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципаль-
276
Глава 8
ных образований. Так, в Законе Ивановской области «О местном
референдуме» данное определение выглядит так: «Местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования, в целях решения вопросов местного значения, осуществляемого посредством голосования», а, например, в Законе Республик Татарстан «О местном референдуме» данное понятие не раскрывается, а делается лишь
ссылка: «Основные понятия и термины, используемые в настоящем
Законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном
законе от 12 июня 2002 года ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Следует заметить, что в главном федеральном избирательном
законе (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации») детальнейшим образом отрегулированы организационно-правовые вопросы, связанные с проведением местного референдума, причем многие из них касаются не только местного референдума, но и референдума общероссийского и регионального масштабов. В целом
нормы данного избирательного закона являются предметом прежде
всего избирательного права. Кроме того, ряд вопросов, касающихся
местного референдума, регулируется в главном федеральном муниципальном законе, и в первую очередь в ст. 22 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», и эти вопросы относятся к предмету муниципального
права, в связи с чем на них и будет сосредоточено внимание.
Как видно, участниками местного референдума могут быть
только лица, проживающие на территории муниципального образования. Факт проживания устанавливается на основе постоянной
регистрации по месту жительства. При этом в России не устанавливается ценз оседлости, что следует и из определения местного референдума, где вопрос о времени проживания в муниципальном
образовании участника референдума не затрагивается.
Законодатель определяет, что решение о назначении местного
референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе (фр. initiative < лат. initium — начало), выдвинутой только одним из следующих субъектов референдумной инициативы:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федера-
ции, имеющими право на участие в местном референдуме;
Формы осуществления населением местного самоуправления
277
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями,
иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным
законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального
образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Инициатива, выдвигаемая избирательными (общественными)
объединениями, обременяется обязательным условием сбора подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может
превышать 5% числа участников референдума, зарегистрированных
на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Данная инициатива, а также инициатива, выдвинутая гражданами, оформляется в соответствии со ст. 36 ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.
Для того чтобы местный референдум состоялся по инициативе
граждан или их объединений, требуется провести весьма объемную,
можно сказать, огромную организационную работу, связанную, вопервых, с регистрацией инициативной группы, и, во-вторых, со
сбором подписей жителей муниципального образования в поддержку проведения местного референдума. Данные вопросы на основании положений федерального избирательного закона подробно регулируются в законах субъектов Российской Федерации, которые,
конечно, принципиально не могут отличаться, но тем не менее
привносят свою специфику.
Так, в Законе Амурской области «О местном референдуме в
Амурской области» детально регулируется порядок деятельности
инициативной группы по проведению местного референдума. Указывается, в частности, что на первом собрании инициативной
группы по проведению местного референдума принимается решение о выступлении с инициативой проведения местного референдума, формулируются вопросы (вопрос) местного референдума, избирается из ее состава председатель инициативной группы, а также
определяются иные лица, уполномоченные действовать от имени
инициативной группы. На первом собрании инициативная группа
вправе назначить своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам и определить перечень его полномочий. Председатель инициативной группы представляет инициативную группу во
278
Глава 8
взаимоотношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, комиссиями местного референдума, общественными объединениями, а также осуществляет внутреннее руководство деятельностью инициативной группы. Члены инициативной
группы по проведению местного референдума не могут в течение
двух лет со дня принятия избирательной комиссией муниципального образования решения об отказе в проведении местного референдума по предложенному для вынесения на местный референдум вопросу повторно выступать с такой инициативой по вопросу,
имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.
После этого оформляется ходатайство о регистрации инициа-
тивной группы по проведению местного референдума, с которым
инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая действует в качестве комиссии
местного референдума муниципального образования со дня такого
обращения. В ходатайстве должны содержаться вопросы местного
референдума, предлагаемые инициативной группой, а также должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения,
адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или
заменяющего его документа с указанием наименования или кода
выдавшего его органа каждого члена инициативной группы и лиц,
уполномоченных действовать от имени инициативной группы на
территории муниципального образования. К списку членов инициативной группы по проведению местного референдума и ее
уполномоченных представителей прилагается также письменное
согласие каждого из перечисленных в нем лиц осуществлять указанную деятельность. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению местного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума (в случае выдвижения
инициативы проведения местного референдума общественными
или избирательными объединениями, также нотариально удостоверенные копии устава соответствующего общественного объединения, документа, подтверждающего его регистрацию. Ходатайство
должно быть подписано всеми членами инициативной группы по
проведению местного референдума.
Избирательная комиссия муниципального образования в тече-
ние 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы
по проведению местного референдума обязана рассмотреть указанное ходатайство и приложенные к нему документы и принять одно
из следующих решений: 1) в случае соответствия представленных
документов требованиям федерального избирательного закона,
Формы осуществления населением местного самоуправления
279
устава области, законов области, устава муниципального образования — о направлении ходатайства и приложенных к нему документов в представительный орган муниципального образования; 2) в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы.
Представительный орган муниципального образования в течение
срока, установленного уставом муниципального образования, осуществляет проверку соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям, указанным в федеральном и областном законодательстве. В случае признания вопроса,
выносимого на местный референдум, отвечающим указанным требованиям, избирательная комиссия муниципального образования
регистрирует инициативную группу по проведению местного референдума, выдает ей регистрационное свидетельство и сообщает об
этом в средства массовой информации.
Но это только полдела. После этого необходимо организовать
сбор подписей жителей муниципального образования в поддержу
проведения референдума. Порядок сбора подписей также подробнейшим образом регулируется региональным законодательством.
При этом определяются достаточно жесткие требования. Так, в том
же законе Амурской области указывается, что участник местного
референдума ставит в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения, серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт
гражданина, а также адрес места жительства, по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства.
Указанные данные вносятся только рукописным способом, при
этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее
внесения участник местного референдума ставит собственноручно.
Участник местного референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения местного референдума только один раз. Если в течение 20 дней не было собрано необходимого количества подписей, инициатива проведения местного
референдума считается невыдвинутой. И тогда все предстоит начинать сначала.
После сбора подписей уполномоченный представитель инициа-
тивной группы передает избирательной комиссии муниципального
образования:
1) пронумерованные и сброшюрованные подписные листы;
2) протокол об итогах сбора подписей на бумажном носителе в
двух экземплярах и в машиночитаемом виде;
3) первый финансовый отчет.
280
Глава 8
Все это тщательно проверяется, и только после этого, если все
соответствует установленным требованиям, назначается и проводится референдум.
Такая невероятно сложная процедура является одной из причин
того, что местные референдумы в России проводятся крайне редко.
Что касается инициативы проведения референдума, выдвигае-
мой совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, то она оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации и в организационном плане
никаких сложностей не вызывает.
В случае если местный референдум не назначен представитель-
ным органом муниципального образования в установленные сроки,
референдум назначается судом на основании обращения граждан,
избирательных объединений, главы муниципального образования,
органов государственной власти субъекта Российской Федерации,
избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Далеко не все вопросы допускается выносить на местный рефе-
рендум. Ограничения при этом общие как для референдума субъекта
Российской Федерации, так и для местного референдума. В ст. 12
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» определено, что на
референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации,
органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъ-
екта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении,
о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]