Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
331
документе указывается, в частности, что целью разработки методики расчета объемов расходов бюджета города Омска на реализацию
расходного обязательства «Участие в предупреждении и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа»
(далее — Методика) является определение объективной потребности в финансировании расходного обязательства «Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в
границах городского округа» (далее — расходное обязательство) на
территории города Омска.
Методика направлена на решение следующих задач:
а) определение структуры (отдельных элементов) расходного
обязательства;
б) определение структуры затрат в рамках отдельных элементов
расходного обязательства;
в) определение принципов и порядка расчета объемов расходов
бюджета города Омска на финансовое обеспечение затрат в рамках
отдельных элементов расходного обязательства.
Нормативная правовая база, используемая при разработке Методики: Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»; Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд»; Федеральный закон
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; постановление мэра города Омска от 17 января 2008 г. ¹ 19-п «Об утверждении Порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда Администрации города Омска».
Структура расходного обязательства включает в себя расходы на
исполнение муниципальной функции по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории города
Омска.
Работы и услуги, закупаемые для исполнения муниципальной
функции по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории города Омска, являются непредвиденными неотложными расходами, которые могут возникнуть в течение финансового года, объем финансирования которых при использовании стандартных методов планирования расходных обязательств не может быть рассчитан в сроки, установленные для планирования бюджета города Омска, в силу непредвиденности причин их возникновения. Выделение денежных средств на реализацию расходного обязательства осуществляется в соответствии с По-
332
Глава 9
рядком, утвержденным постановлением мэра города Омска от
17 января 2008 г. ¹ 19-п «Об утверждении Порядка использования
бюджетных ассигнований резервного фонда Администрации города
Омска». Размер денежных средств, выделяемых на реализацию расходного обязательства из резервного фонда администрации города
Омска, устанавливается исходя из видов и объемов работ согласно
их стоимости в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» или иными предусмотренными действующим законодательством способами.
Выравнивание бюджетной обеспеченности. Расходы бюджетов
должны соответствовать доходам бюджетов. Однако, как мы отмечали, в абсолютном большинстве муниципальных образований
(95%) экономическое и финансовое положение настолько сложное,
что доходов недостаточно, и для решения вопросов местного значения требуются дополнительные средства.
В таких ситуациях необходимо некоторым образом выравнивать
уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований
исходя из численности населения муниципального образования,
наличия в них налогопредоставляемых предприятий, географического положения и других особенностей, с тем чтобы не допустить
значительной разницы в уровне жизни в разных муниципальных
образованиях, учитывая, что все они находятся в одном государстве
и жители всех муниципальных образований являются равноправными гражданами Российской Федерации. Если говорить проще, то
выравнивание бюджетной обеспеченности означает предоставление
«бедным» муниципальным образованиям денежных средств (дотации, субсидии, субвенции) из вышестоящих бюджетов.
О степени финансовых трудностей модно судить и по следующему факту. В первоначальной редакции БК РФ (1998) применялось понятие минимальной бюджетной обеспеченности, под которой, согласно ст. 6 БК РФ, понималась минимально допустимая
стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном
выражении, предоставляемых органами государственной власти или
органами местного самоуправления в расчете на душу населения за
счет средств соответствующих бюджетов. Это был минимальный
финансовый уровень жизни населения. Однако денег не хватало на
его поддержание, и тогда законодатель попросту исключил это понятие из бюджетного законодательства.
Согласно ст. 60 и 62 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выравнивать
бюджетную обеспеченность муниципальных образований предполагается следующим образом.
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
333
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений
осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в
составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в
составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется и дотации из него предоставляются исходя из численности жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Размеры дотаций определяются
для каждого поселения субъекта Российской Федерации в расчете
на одного жителя городского, сельского поселения. Распределение
дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений
и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы
отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта
Российской Федерации на очередной финансовый год.
Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются
и дотации из них предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного
самоуправления поселений, входящих в состав муниципального
района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые
входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает
уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций
бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемой
законом субъекта Российской Федерации.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной
обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских
поселений не допускается. Распределение дотаций из районного
фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением
представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
334
Аналогичным образом регулируется порядок бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в
составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может
быть образован фонд муниципального развития. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований,
которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в
порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
Глава 9
9.4. Бюджетный процесс
в муниципальном образовании
Бюджетный процесс представляет собой деятельность органов
публичной власти Российской Федерации, субъектов РФ, муни-
ципальных образований и иных участников бюджетных отноше-
ний по разработке, обсуждению, утверждению и исполнению
бюджетов.
В нашем случае речь идет о бюджетном процессе в муниципальном образовании, хотя сразу нужно заметить, принципы бюджетного процесса едины для всех публично-территориальных образований.
Выделяются следующие стадии бюджетного процесса в муниципальном образовании.
1. Разработка проекта местного бюджета. На этой стадии:
производится сбор информации о социально-экономическом
состоянии муниципального образования, его потенциале, о
потребностях субъектов публичного права в финансировании,
о принятых расходных обязательствах муниципальных образований. На основе анализа собранных сведений прогнозируются возможности консолидации денежных средств в местный бюджет, а также потребности в их распределении и использовании;
с учетом прогноза социально-экономического развития разра-
батывается проект местного бюджета. Это делается силами местной администрации, как правило, ее структурным подразделением, занимающимся финансовыми делами, но всегда под
непосредственным контролем главы местной администрации.
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
335
То обстоятельство, что проект местного бюджета разрабатывает
только местная администрация муниципального образования, т.е.
исполнительный орган публичной власти, объясняется тем, что
бюджет как финансово-правовой акт представляет собой чрезвычайно сложный и ответственный финансово-правовой документ,
для составления которого требуется длительное время с привлечением большого числа специалистов, работающих по единой концепции. Такие условия могут быть созданы только в исполнительных органах власти, которые, исполняя бюджет, лучше других знают все нюансы бюджетного процесса.
2. Обсуждение и утверждение решения о местном бюджете. Íà
данной стадии:
проект местного бюджета опубликовывается в средствах мас-
совой информации для общего сведения жителей муниципального образования;
проект местного бюджета обсуждается на разных уровнях и в
обязательном порядке на публичных слушаниях, жители муниципального образования имеют возможность высказать
свое мнение по главному финансовому документу муниципального образования;
проект местного бюджета рассматривается депутатами пред-
ставительного органа. Такой подход обусловлен тем, что право формировать денежные фонды публичных образований и
определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в представительном
органе местной власти, который принимает решение об утверждении местного бюджета.
Итак, депутаты не могут разрабатывать свои официальные проекты местного бюджета, но могут предлагать поправки в проект
бюджета и решать — утверждать или не утверждать проект бюджета.
Если проект не утверждается, исполнительный орган должен
представить новый проект бюджета, однако в практике бюджетные
вопросы проходят такой долгий этап согласования, что к моменту
голосования депутатов по проекту бюджета принципиальных разногласий не остается и неутверждение проекта бюджета встречается
крайне редко.
При рассмотрении проекта местного бюджета в представительном органе муниципального образования согласуются интересы
различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты развития муниципального образования и соответствующее
этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих
позиций и становится утвержденный бюджет, который, как и проект бюджета, также подлежит обязательному опубликованию.
336
Глава 9
3. Èсполнение местного бюджета. На этой стадии основные фи-
нансовые планы муниципальных образований воплощаются в
жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные
в решении о бюджете, соответствующие организации, учреждения,
физические лица получают денежные средства, используют их согласно бюджетной росписи, в результате чего муниципальное образование прирастает материальными, духовными, культурными и
иными благами.
4. Ñоставление и утверждение бюджетной отчетности. На этой
стадии формируется бюджетная отчетность, которая отражает результаты исполнения решения о бюджете и которая необходима для
контроля правильности формирования, эффективности и целевого
характера использования бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля за исполнением бюджета — определение
результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены
средства. Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей. Утверждение
бюджетной отчетности, так же как и утверждение местного бюджета, — это также прерогатива представительного органа муниципального образования.
Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи определены нормативно. Например, в Уставе Черниговского сельского поселения (Приморский край) указывается, в частности, что проект
бюджета Черниговского поселения составляется на основе прогноза
социально-экономического развития поселения в целях финансового обеспечения расходных обязательств, который ежегодно разрабатывается в порядке, установленном администрацией Черниговского
поселения. Проект бюджета Черниговского поселения составляется
в порядке, установленном администрацией Черниговского поселения. Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива
администрации Черниговского поселения. Непосредственное составление проекта бюджета Черниговского поселения осуществляет финансовый орган администрации Черниговского поселения. Порядок
и сроки составления проекта бюджета Черниговского поселения устанавливаются администрацией Черниговского поселения.
Бюджетный процесс в Российской Федерации основан на определенных принципах:
а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едины-
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
337
ми нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным
кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем;
б) принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса. Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской
Федерации он осуществляется самостоятельно;
в) гласности.
Эти принципы в полной мере относятся к муниципальному образованию.
В целом же, как мы отмечали ранее, проблема наполнения местного бюджета собственными доходами остается одной из самых
острых в каждом муниципальном образовании. Более того, наблюдается тенденция усугубления данной проблемы. Так, в последние
по меньше мере десять лет наблюдается значительное сокращение
доли налоговых доходов в общем объеме местных бюджетов и одновременно растет, как следствие, зависимость местного самоуправления от финансовых трансфертов из бюджетов вышестоящих
уровней (т.е. из федерального и региональных бюджетов). Так, в
2004 г., по данным Конгресса муниципальных образований, произошло резкое снижение доли местных налогов — по некоторым
субъектам Российской Федерации более чем в 10 раз по сравнению
с 2000 г. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов возросла с 25,7% в 1998 г. до 44,0% в 2004 г. Доля дотаций, которыми
местные органы власти могли распоряжаться по собственному усмотрению, в общем объеме финансовой помощи снизилась в первом полугодии 2004 г. до 32,9%.
В 2001 г. налоговые доходы местных бюджетов составляли 55%,
а в 2007 г. — лишь 27,7%. За этот же период доля межбюджетных
трансфертов возросла с 40,4 до 61,4%. Значительно увеличилась
доля целевой финансовой помощи в общем объеме финансовой
помощи местным бюджетам (с 3,8% в 2002 г. до 13,1% в 2007 г.).
На отсутствие экономически обоснованных подходов установления
схемы распределения налоговых доходов в бюджетной системе Российской Федерации указывает следующий факт: в общем объеме
доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации доля налоговых доходов многократно выше их доли в местных бюджетах. Например, в 2006 г. в общем объеме местных
бюджетов в среднем по России налоговые доходы составляли
30,7%, а в общем объеме доходов консолидированных бюджетов
338
Глава 9
субъектов Российской Федерации налоговые доходы почти в 2,5 раза
больше — 72,5%.
Соотношение налоговых доходов и финансовой помощи в
местных бюджетах начального периода реформы местного самоуправления (после 2003 г.) сохранилось до последнего времени.
Так, в 2010 г. налоговые доходы в общем объеме доходов местных
бюджетов составили 31%, в 2011 г. — 29,7%. Доля безвозмездных
поступлений в 2011 г. в среднем по муниципальным образованиям
составила 60,7%. На возрастающую бюджетную зависимость местного самоуправления от бюджетов вышестоящих уровней указывает и то обстоятельство, что наряду с увеличением общего объема
дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве субъектов Федерации (в
2010 г. — в 66, а в 2011 г. — в 68) местным бюджетам выделяется
еще специальный вид дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов.
Как видно, бюджетные отношения на местном уровне с точки
зрения формирования собственных доходов складываются очень
непросто. И именно это обстоятельство, как правило, является изначальной причиной происходящих перемен в развитии института
местного самоуправления в России.
После изучения этой главы студент получит представление о:
значении экономической и финансовой основы местного само-
управления для его функционирования;
полномочиях органов местного самоуправления в экономической
и финансовой сферах;
понятии, содержании и особенностях взимания местных налогов;
бюджетной деятельности органов местного самоуправления.
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Гарантии местного самоуправления
и ответственность органов
местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления (муниципально-правовая
ответственность)
В результате изучения данной главы студент должен
понятие и содержание гарантий местного самоуправления
законодательную базу гарантий местного самоуправления
сущность и признаки муниципально-правовой ответственности
классифицировать виды гарантий местного самоуправления
отграничивать муниципально-правовую ответственность от иных
видов юридической ответственности
:
основаниями применения к органам и должностным лицам му-
ниципальных образований мер муниципально-правовой ответственности
конституционными принципами гарантий местного самоуправ-
ления
10.1. Гарантии местного самоуправления
Под гарантиями (фр. garantie — ручательство, обеспечение) местного самоуправления следует понимать определенную систему условий и средств, обеспечивающих формирование и функционирование института местного самоуправления в стране. Эти гарантии
относятся прежде всего к населению, проживающему на территории России, а также к органам местного самоуправления, которые
от имени жителей муниципальных образований реализуют полномочия местного самоуправления.
Традиционно гарантии в социально-правовой сфере разделяют
на общие и специальные (юридические). Общие гарантии основываются на экономической и политической основе общественного
340
Глава 10
строя, его духовных и иных ценностях, системе управления в области публичных отношений, соответственно можно выделить экономические гарантии, политические гарантии, организационные
гарантии, духовные гарантии местного самоуправления и др.
В общих гарантиях местного самоуправления правовая составляющая сравнительно незначительна, поэтому данные гарантии мы
лишь обозначаем. К числу экономических гарантий можно отнести
следующие:
а) признание и равную защиту государством муниципальной
собственности наряду с иными формами собственности;
б) возможность включения в муниципальную собственность
имущества, необходимого для обеспечения жизнедеятельности населения;
в) самостоятельное решение населением вопросов владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
г) передачу необходимых материальных и финансовых средств
при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
д) самостоятельность утверждения и исполнения местных бюджетов;
е) установление местных налогов и др.
Ê политическим гарантиям относятся:
а) самостоятельность местного самоуправления как публичновластной структуры;
б) принцип разграничения полномочий между федеральным
центром, субъектами Российской Федерацией и муниципальными
образованиями;
в) демократические принципы формирования органов местного
самоуправления.
Организационные гарантии:
а) принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления;
б) обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, преобразовании муниципальных образований.
Духовные гарантии:
а) система нравственных и интеллектуальных ценностей в российском обществе;
б) правосознание и правовая культура населения;
в) учет национальных, исторических, культурных особенностей,
традиций и обычаев конкретных территорий, где функционирует
местное самоуправление, и т.д.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]