Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
311
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» самая многостатейная.
Такой подход соответствует Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., где в ст. 9 указывается, что органы местного
самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться
при осуществлении своих функций.
В Хартии указывается также, что финансовые средства органов
местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления
должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых
основываются средства местных органов самоуправления, должны
быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или
эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие
процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их
собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая
законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного
капитала.
Следует заметить, что в российских законах такого рода принципы финансово-экономической составляющей деятельности местного самоуправления еще не нашли достаточно четкого закрепления. И в целом этот процесс проходил достаточно сложно и болезненно. Так, формирование муниципальной собственности в России
стало осуществляться в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. и постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.
312
Глава 9
«О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга в муниципальную собственность», установившими порядок ее формирования. Постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. был определен пообъектный состав государственной собственности, которая передавалась в муниципальную собственность на территории Российской
Федерации:
1) объекты государственной собственности, расположенные на
территориях, подведомственных городским и районным Советам;
2) объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов;
3) предприятия и объекты общественного питания, учреждения
народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской
Федерации;
4) предприятия розничной торговли, общественного питания и
бытового обслуживания населения, находившиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой
сети);
5) предприятия и организации Министерства путей сообщения
Российской Федерации, департаментов морского и речного транспорта Российской Федерации, связанные с обеспечением питания
пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.
В Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке
оформления прав собственности, утвержденном распоряжением
Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г., устанавливался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Указом Президента
Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного
самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что
обратная передача объектов из муниципальной собственности в
государственную собственность или ее субъектов осуществляется с
согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.
В те годы в этой сфере было немало злоупотреблений, в частности,
многие изъятые из собственности местной власти детсады оказались предметом неоднократных сделок по их купле-продаже.
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
313
К настоящему времени проблема разграничения собственности,
в том числе в части муниципальной собственности, окончательно
еще не решена.
Сегодня российский законодатель определяет, что экономиче-
скую основу местного самоуправления составляют:
1) находящееся в муниципальной собственности имущество;
2) средства местных бюджетов;
3) имущественные права муниципальных образований.
С правовой точки зрения формирование экономической основы
местного самоуправления основывается, прежде всего, на следующих отраслях законодательства:
а) гражданском;
б) бюджетном;
в) налоговом.
При этом учитывается специфика имущественных и финансовых отношений, определяемая в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Фундаментом экономической основы является муниципальная
собственность, которая, согласно ч. 2 ст. 9 Конституции России,
признается и защищается наряду с другими видами собственности
(частной, государственной и иными формами собственности).
Субъектами права муниципальной собственности выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют от имени муниципального образования
органы местного самоуправления. Порядок образования, владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью закреплен в указанных отраслях права.
Термин «собственность» в муниципальном законодательстве,
как правило, употребляется в основном в юридическом смысле,
обозначая вещные права, право лица на определенную вещь, включающее в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться
этой вещью. Муниципальная собственность включает в себя имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным
образованиям. При этом население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях (решения, принимаемые на сходах граждан). Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют
имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в
соответствии с уставом муниципального образования.
314
Глава 9
Вместе с тем закрепление в ГК РФ муниципального образования как субъекта имущественных отношений имеет важное принципиальное значение. И когда органы местного самоуправления
или их должностные лица осуществляют сделки с муниципальным
имуществом, заключая договоры купли-продажи, аренды, найма и
др., такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества разграничиваются законодательством, а также муниципальными правовыми актами. Если предельно обобщить, то представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации, исходя из заданной нормативной программы, непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.
Практика современного развития местного самоуправления
свидетельствует о том, что у абсолютного большинства муниципальных образований экономическая основа чрезвычайно слаба.
В немалой степени это объясняется тем, что в период формирования основ местного самоуправления в России (принятие Конституции России 1993 г., затем федерального муниципального закона
1995 г.) экономика нашей страны находилась в очень сложном положении. Российская власть стремилась в первую очередь обеспечить условия для укрепления экономической основы государственной власти (федерального и регионального уровней), а для муниципальной власти такие условия создавались по остаточному принципу, и это проявлялось прежде всего в системе распределения налоговых доходов, где федеральный центр и регион забирали в свои
бюджеты львиную долю, и уже потом, «сверху», добавляли по возможности муниципальным образованиям денежные средства из
своих бюджетов. По сути такая ситуация сохраняется до сих пор.
Вместе с тем правовое регулирование экономической основы местного самоуправления стало, безусловно, более совершенным. В связи
с этим нужно заметить, что длительное время данные вопросы не
находили системной регламентации. И только в 1997 г. был принят
ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации», основные положения которого в дальнейшем как раз и
вошли в главу 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Муниципальное имущество. Муниципальное имущество является
важнейшим объектом муниципальной собственности.
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
315
Согласно ч. 1 ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности
муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного
значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального
образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного
значения.
Законодатель дифференцирует, оставляя, однако, много общего,
состав имущества по видам муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа).
Так, согласно ч. 2 ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности поселений могут находиться (в законодательной нумерации):
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и
водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения
топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное
для обслуживания таких автомобильных дорог;
2.1) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения (введен в 2011 г.);
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях
договора социального найма, а также имущество, необходимое для
содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
316
Глава 9
6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер
пожарной безопасности;
7) имущество библиотек поселения;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения;
10) имущество, предназначенное для развития на территории по-
селения физической культуры и массового спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные
для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
17) утратил силу в 2006 г. (было: «леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения»);
18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
местного значения на территории поселения;
19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (введен в 2005 г.);
20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности
людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья (введен в
2005 г.);
21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего
предпринимательства в поселении, в том числе для формирования
и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего
предпринимательства (введен в 2007 г.);
22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения (введен в 2010 г.).
Как видно, этот перечень неоднократно менялся, довольно дол-
го являлся исчерпывающим, но в 2011 г. была введена ч. 2.1 ст. 50,
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
317
согласно которой в собственности поселений может находиться
иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по
решению вопросов местного значения поселений — это было сделано на основании определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г.
Наиболее распространенными способами формирования муници-
пальной собственности являются:
1) муниципализация, т.е. передача безвозмездно или за выкуп
имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;
2) приобретение имущества на стоимостной основе;
3) дарение;
4) строительство новых объектов и др.
Порядок приобретения права муниципальной собственности, а
также владения, пользования и распоряжения ее объектами закреп-
ляются ГК РФ, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Так, в
ст. 215 ГК РФ устанавливается статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном
законами о приватизации.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями
закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного
управления, а за предприятиями и учреждениями других форм собственности — на праве аренды или безвозмездного пользования.
Незакрепленное имущество составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.
Эти положения ГК РФ нашли свое развитие в ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Так, в ч. 1 ст. 51 указывается, что органы местного
самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным
имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с
ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Указываются и другие полномочия, которые более
подробно будут рассмотрены ниже.
318
Глава 9
Средства местного бюджета. Средства местного бюджета — это
следующая составная часть экономической основы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет, формирование, утверждение и исполнение
которого осуществляют органы местного самоуправления. Бюджет
пополняется в виде налоговых и неналоговых доходов. На местном
уровне имеются два налога, платежи по которым полностью зачисляются в местный бюджет.
Более подробно о местных налогах и местном бюджете речь
идет ниже.
Имущественные права муниципального образования представляют
собой в соответствии с гражданским законодательством следующие
три основных правомочия:
1) право владения — право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него; законным (титульным) владельцем муниципального имущества может быть не только муниципальное образование, а наниматель (арендатор) по договору имущественного
найма, лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании, залогодержатель, перевозчик (в отношении
переданного ему для транспортировки муниципального имущества),
хранитель имущества, комиссионер и др.;
2) право пользования, которое заключается в праве потребления
муниципального имущества — эксплуатация имущества, получение
плодов и доходов, приносимых им, и др., границы которого определяются законом, договорами или иными правовыми основаниями. Законодательство запрещает пользование имуществом в ущерб
интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом).
Правом пользования муниципальным имуществом могут обладать
не только собственники такого имущества, но и его законный владелец-несобственник — арендатор, квартиросъемщик и др., а также
лица, не являющиеся ни собственником, ни владельцем (лица, в
пользу которых установлен сервитут и др.);
3) право распоряжения муниципальным имуществом — право,
позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование
физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как
купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением
имущества определяется юридическая судьба вещи, т.е. либо пре-
Экономическая и финансовая основа местного самоуправления
кращается, либо приостанавливается право собственности на нее.
Собственник может передавать свое имущество в доверительное
управление иным лицам.
В ч. 3 ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» указывается, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Имущественные права тесно связаны с обязательствами. Если,
например, муниципальное образование, реализуя право распоряжения, заключает договор аренды муниципального имущества, то у
него возникают определенные обязательства как у арендодателя.
319
9.2. Местные налоги
Налоги являются самым крупным источником формирования
бюджетов всех уровней.
Налоговый кодекс РФ с учетом территориального устройства
государства устанавливает:
а) федеральные налоги и сборы;
б) региональные налоги и сборы;
в) местные налоги.
Налоги устанавливаются исключительно законодательными
(представительными) органами власти и действуют на соответствующей территории. Соответственно местные налоги устанавливаются представительными органами местного самоуправления с учетом требований НК РФ и действуют на территории этих муниципальных образований.
В России в настоящее время установлены два местных налога:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц.
В первой редакции НК РФ (1998) местных налогов и сборов
было пять — помимо указанных к таковым относились также: налог
на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы. Но с 1 января 2005 г. их количество было сокращено
до двух. Однако, как показывает практика взимания данных налогов, указанные источники дохода проявили слабый фискальный
потенциал, что привело к значительным потерям налоговых поступлений и, как следствие, к резкому снижению удельного веса местных налогов в собственных доходах муниципальных образований.
Так, удельный вес местных налогов в налоговых доходах местных
бюджетов (т.е. доля бюджетных доходов, получаемых благодаря
320
Глава 9
местным налогам, в общей сумме доходов, получаемых от всех налогов, в том числе нормативные отчисления в местный бюджет от
федеральных и региональных налогов) в целом по стране составляет
примерно 10—15%, при этом основная часть приходится на земельный налог. И в целом поступления от местных налогов на данном
этапе развития местного самоуправления не могут обеспечить самостоятельное функционирование местных органов власти.
Этот вопрос довольно активно дискутируется среди специалистов финансового и муниципального права, в частности, многие из
них считают, что снижение налоговой базы местных бюджетов не
будет способствовать повышению эффективности местного самоуправления.
Земельный налог. Данный налог регулируется НК РФ (раздел Х).
Плательщики этого налога — организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения: на праве собственности; на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, если иное не установлено законом.
В отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками
признаются управляющие компании. При этом налог уплачивается
за счет имущества, составляющего этот паевой инвестиционный
фонд. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них
на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им
по договору аренды.
Объектом налогообложения являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории
которого введен налог.
Не признаются объектом налогообложения:
1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с
законодательством Российской Федерации, которые заняты особо
ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия,
историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с
законодательством Российской Федерации, предоставленные для
обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
4) земельные участки из состава земель лесного фонда;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]