Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Полномочия местного самоуправления по укреплению экон. потенциала…
371
отношений в соответствии с действующим земельным законодательством и решениями муниципального комитета Черниговского
поселения в пределах своих полномочий; 6) разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов; 7) формирование и размещение муниципального заказа; 8) принятие решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе
социально значимых для Черниговского поселения работ.
Здесь также делается оговорка о том, что администрация поселения может иметь и иные полномочия. Подобная юридическая
техника применяется и во многих других муниципальных образованиях. Как представляется, такой подход не дает должного представления жителям муниципального образования о всех полномочиях
местной администрации в рассматриваемой сфере. Например, в
Уставе Черниговского сельского поселения ничего не говорится о
полномочиях давать муниципальные гарантии в процессе исполнения местного бюджета, хотя такие полномочия имеются. С другой
стороны, несмотря на развитие электронно-цифровых технологий,
пока не удается консолидировать все без исключения полномочия,
например, местной администрации местного самоуправления в одном акте, и прежде всего в уставе муниципального образования.
Вот почему и в законодательных актах, и в муниципальных правовых актах при закреплении полномочий органов местного самоуправления очень часто используется термин «и иные полномочия».
В рассматриваемой сфере существенным является полномочие
органов местного самоуправления создавать муниципальные унитарные предприятия (МУП). В соответствии со ст. 113—115 ГК РФ,
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» утвержден ограниченный перечень случаев создания государственного или муниципального предприятия. В частности, согласно
ч. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» это (предоставление муниципального имущества на
правах хозяйственного ведения) возможно в случаях: необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Кроме того, унитарное казенное предприятие (предоставление муниципального имущества на правах оперативного
управления) может быть создано в случае:
если преобладающая или значительная часть производимой
продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предна-
372
Глава 11
значена для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта
Российской Федерации или муниципальных нужд;
необходимости осуществления деятельности по производству
товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по
установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
необходимости производства отдельных видов продукции,
изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов
деятельности и ведения убыточных производств;
необходимости осуществления деятельности, предусмотрен-
ной федеральными законами исключительно для казенных
предприятий.
В практике МУП создаются чаще всего в сфере общественного
транспорта, благоустройства территории муниципального образования, в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии с законом учредителем МУП является орган
местного самоуправления, а какой именно (представительный орган, глава поселения или местная администрация поселения) определяет устав муниципального образования или иной муниципальный правовой акт. В большинстве уставов полномочие создавать
МУП закреплено за местной администрацией, что делается обычно
в отдельных муниципальных правовых актах. Например, в положении «О создании, реорганизации и ликвидации муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений муниципального образования городского поселения Талдом Талдомского
муниципального района Московской области» (утверждено решением Совета депутатов этого муниципального образования) указывается, что решение о создании муниципального предприятия (учреждения) принимается администрацией по предложению руководителей ее отраслевых (функциональных) органов. Предложение
должно содержать обоснование социально-экономической, финансовой и нормативной правовой целесообразности создания юридического лица. Учредительным документом муниципального предприятия (учреждения) является его устав, утверждаемый администрацией. Проект устава разрабатывается соответствующим отраслевым (функциональным) органом администрации и совместно с
проектом постановления о создании муниципального предприятия
(учреждения) и распоряжения о назначении его руководителя направляется главе городского поселения Талдом Талдомского муниципального района для подписания. Аналогичные полномочия имеет администрация сельского поселения Красноусольский сельсовет
Полномочия местного самоуправления по укреплению экон. потенциала…
373
муниципального района Гафурийский район Республики Башкортостан, Михайлово-Ярцевском сельском поселении Московской
области и администрации многих других поселений.
В некоторых муниципальных образованиях полномочия создавать МУП предоставлено другим органам. Так, согласно Положению о порядке принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных
учреждений в Михеевском сельском поселении (Кировская область)
муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения создаются на основании распоряжения главы поселения в
целях выполнения возложенных на муниципальное образование
функций согласно Уставу и имеющемуся бюджетному финансированию. Инициаторами создания муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений могут являться следующие
лица: глава сельского поселения, глава администрации поселения,
руководители муниципальных предприятий. Администрация поселения совместно с инициаторами готовит проект устава и проект
распоряжения главы администрации поселения о создании муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений
и назначении директора учреждения или предприятия. Учредительными документами муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений являются уставы, которые утверждаются
главой администрации поселения. Уставы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений должны определять наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, предмет и
цели деятельности юридического лица, размер уставного фонда,
порядок и источник его формирования для муниципальных унитарных предприятий.
А в Уставе городского поселения «Город Шебекино» (Белгородская область) указывается, что решение о создании муниципального предприятия или учреждения принимается городским собранием
городского поселения по представлению главы администрации городского поселения и должно содержать сведения, предусмотренные федеральным законом. Решение городского собрания городского поселения о создании муниципального предприятия или учреждения подлежит опубликованию. Устав муниципального предприятия или учреждения утверждается главой администрации городского поселения на основании решения о его создании, принятого городским собранием городского поселения. Закрепление
имущества за муниципальным предприятием или учреждением, заключение контракта с его руководителем, а также иные правомочия
374
Глава 11
собственника имущества муниципального предприятия или учреждения осуществляются главой администрации городского поселения
в порядке, предусмотренном решением городского собрания городского поселения.
Как видно, здесь приоритет отдается представительному органу
муниципального образования, и такой подход представляется предпочтительнее, учитывая, что создание МУП — весьма ответственное
решение в финансово-экономической жизни любого муниципального образования, поскольку связано с использованием значительного объема муниципальной собственности.
Говоря о проблемах создания и функционирования МУП, следует отметить два важных обстоятельства. Во-первых, в практике
наблюдаются случаи банкротства МУП, чем бюджету поселения
наносится существенный ущерб. Дело в том, что имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. От имени муниципального
образования права собственника имущества — унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках
их компетенции, установленной актами, определяющими статус
этих органов, при этом МУП несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Муниципальные образования не несут ответственности по обязательствам муниципальных предприятий, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при
недостаточности имущества МУП может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам при признании арбитражным судом унитарного предприятия банкротом. Так, определением Арбитражного суда Приморского края от 4 апреля 2011 г.
удовлетворено заявление конкурсного управляющего о взыскании с
администрации Дальнегорска за счет казны этого муниципального
образования в порядке субсидиарной ответственности денежных
средств по обязательствам должника. Во-вторых, как видно из норм
федеральных законов, определяющих создание и функционирование МУП (ГК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»), из процесса регулирования данных общественных отношений совершенно выпадают субъекты Российской Федерации, чем нарушается конституционное положение о совместном ведении вопроса об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации, и это притом, что именно субъекты Российской Феде-
Полномочия местного самоуправления по укреплению экон. потенциала…
375
рации владеют необходимой информацией о финансово-экономическом состоянии муниципальных образований в регионе. Как
представляется, целесообразно предоставить субъектам Российской
Федерации право определять, исходя из складывающейся финансово-экономической ситуации в регионе в целом и в муниципальных
образованиях в частности, виды органов местного самоуправления,
которые могут создавать МУП.
Другим важнейшим полномочием местного самоуправления в
финансово-экономической сфере является разработка проектов
комплексных социально-экономических планов и программ развития муниципального образования (п. 5 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»). Типичным примером на уровне поселения в этом
смысле может быть Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Бековское сельское
поселение» (Кемеровская область), которая разработана Бековской
сельской администрацией согласно полномочию, закрепленному в
ч. 1 ст. 32 Устава Бековского сельского поселения.
Здесь во вводной части определены основные проблемы социально-экономического развития Бековского сельского поселения,
среди самых острых проблем отмечены:
1) дорожное хозяйство (строительство и ремонт дорог между поселениями, содержание и ремонт автодороги, отсыпка щебнем и
асфальтирование улиц);
2) жилищно-коммунальное хозяйство (плохое состояние жилищного фонда, отсутствие жилищного строительства, снос ветхого
и аварийного жилья, строительство водопровода, канализационного
коллектора, очистных сооружений и сетей, приобретение и установка колонок водоразбора, приобретение контейнеров для сбора и
вывоза ТБО, строительство полигона ТБО, установка приборов учета тепловодоснабжения);
3) сельское хозяйство (финансовая поддержка частных подворий, предоставление займов на приобретение сельскохозяйственной
техники, организация сбыта сельскохозяйственной продукции, отсутствие ветеринарного участка);
4) демографическая ситуация (отрицательный естественный
прирост);
5) образование (реконструкция детского сада, открытие новых
групп в имеющихся детских садах);
6) здравоохранение (открытие аптек в сельских поселениях, оснащение современным медицинским оборудованием и кадрами);
376
Глава 11
7) недостаточная обеспеченность бытовыми и социально-культурными услугами: культура, спорт, парикмахерские, ремонтные
мастерские, ателье и т.д.;
8) экология (неблагоприятная экологическая обстановка, рекультивация земель, необходимость создания санитарно-защитной
зоны, строительство полигона ТБО);
9) необходимость благоустройства территории муниципального
образования (реконструкция и строительство уличного освещения,
строительство тротуаров, огораживание социально-культурных объектов, строительство стадиона);
10) организация и содержание мест захоронения, оказание риту-
альных услуг.
11) необходимость создания рабочих мест.
Исходя из этих проблем определены «стратегические приоритеты
развития Бековского сельского поселения на период до 2014 г.» с
указанием конкретных сумм денежных средств, выделяемых на выполнение этой программы из местного бюджета.
Следует заметить, что вопросы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления распоряжаться муниципальным
имуществом, на базовом уровне регулируются гражданским законодательством, и в этом смысле органы местного самоуправления,
которые от имени населения муниципального образования принимают решения по вопросам собственности, ничем не отличаются от
иных субъектов гражданско-правовых отношений (физических лиц,
предпринимателей, общественных объединений, государственных
органов и др.).
В этом смысле помимо указанных выше важным полномочием
органов местного самоуправления являются полномочия совершать
имущественные сделки, в том числе по отчуждению (реже — приобретению) муниципального имущества. Здесь особое место занимают вопросы приватизации муниципального имущества. Приватизация осуществляется обычно в тех случаях, когда органы местного
самоуправления считают нецелесообразным содержать за счет местного бюджета какое-либо имущество, как правило, это касается
недвижимости. Порядок и условия приватизации муниципального
имущества определяются нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального
имущества поступают в местные бюджеты.
Так, решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2005 г.
был утвержден перечень объектов муниципального имущества, при-
Полномочия местного самоуправления по укреплению экон. потенциала…
377
ватизация которого планируется в 2005 г., с начальной рыночной
стоимостью.
¹
ï/ï ¹ ï/ñ
1 84 Нежилые помещения по ул. Ок-
2 76 Нежилые помещения по ул.
3 52 Нежилые помещения по
4 21 Нежилые помещения по
5 67 Нежилые помещения по ул.
6 64 Нежилые помещения по ул. Со-
Наименование и местонахождение
объекта муниципальной
собственности, ориентировочная
площадь
тябрьской, 97, литер под/А, помещения ¹ 14, 15; 71,5 кв. м
Красноармейской, 45, литер А,
А3, а15, а16; 224,6 кв. м
ул. Коммунаров, 56, литер под/А;
36,9 кв. м
ул. Стасова, 130, литер под/Г4, Г4;
42,2 кв. м
Красной, 67, литер Г, п/Г, Г1-Г7,
г1-г3; 1079, 2 кв. м
ветской, 30, литеры А, А1, Б, Б1;
724,2 кв. м
Назначение
имущества
Склад Аукцион; 498,0
Магазин,
мастерская
кафе
Офис Аукцион; 442,0
Насосная
станция
Молодежный развлекательный
центр
Офис Аукцион; 8264,0
Способ приватиза-
ции и начальная
рыночная стои-
мость, тыс. руб.
Аукцион; 3675,0
Аукцион; 194,5
Аукцион; 10037,0
Процедура, по которой осуществляется распоряжение имуществом, подробно отрегулирована в Положении о порядке управления
и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования «город Краснодар» (утверждено решением
городской Думы). В свою очередь, этот и другие муниципальные
правовые акты основываются на положениях ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества». В частности, в
Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности указывается, что целями управления и
распоряжения объектами муниципальной собственности, входящими в муниципальную казну муниципального образования «город
Краснодар» являются:
1) укрепление материально-финансовой базы муниципального
образования «город Краснодар»;
2) приумножение и улучшение движимого и недвижимого имущества, используемого для социально-экономического развития
муниципального образования «город Краснодар»;
378
Глава 11
3) увеличение доходной части местного бюджета (бюджета муниципального образования «город Краснодар»);
4) содействие сохранению и созданию новых рабочих мест,
обеспечению населения муниципального образования «город Краснодар» жизненно необходимыми товарами и услугами;
5) привлечение инвестиций и стимулирование предпринимательской активности по территории муниципального образования
«город Краснодар»;
6) обеспечение обязательств муниципального образования «город Краснодар» по гражданско-правовым сделкам.
Наиболее актуальный порядок приватизации и иного отчуждения объектов муниципальной собственности (прежде всего, речь
идет о продаже муниципального имущества) определен следующим образом:
1) объектами приватизации являются здания, сооружения, нежилые помещения в жилых домах, включая встроенно-пристроенные, не завершенные строительством объекты, муниципальные
унитарные предприятия и иные объекты муниципальной собственности;
2) приватизация объектов муниципальной собственности осуществляется в соответствии с программой приватизации объектов
муниципальной собственности, утвержденной городской Думой
Краснодара на финансовый год;
3) конкретный способ приватизации объектов муниципальной
собственности, сроки и условия ее проведения, а также начальная
цена объекта определяются комиссией по приватизации, состоящей
из представителей департамента муниципальной собственности и
городских земель администрации муниципального образования «город Краснодар» и депутатов городской Думы Краснодара;
4) положение и состав комиссии утверждаются постановлением
главы муниципального образования «город Краснодар»;
5) проект программы приватизации объектов муниципальной
собственности готовится департаментом муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования «город Краснодар» и должен содержать следующую информацию: а) адрес, по которому расположен объект; б) ориентировочная площадь объекта (площадь объекта, подлежащего приватизации), уточняется после изготовления технического паспорта и утверждается городской Думой Краснодара одновременно с начальной ценой); в) способ приватизации объекта; г) принадлежность к
объектам — памятникам истории, архитектуры и культуры местного
значения; д) фотография объекта; е) стоимость основных средств
Полномочия местного самоуправления по укреплению экон. потенциала…
муниципального унитарного предприятия, среднесписочную численность работников, площадь земельного участка; ж) сроки приватизации; з) номинальная стоимость доли (акций) муниципального
образования «город Краснодар» в уставном капитале общества с
ограниченной ответственностью (открытого акционерного общества), стоимость чистых активов по балансу на конец года, предполагаемая выручка от реализации доли (акций);
6) продавцом объектов муниципальной собственности выступает департамент муниципальной собственности и городских земель
администрации муниципального образования «город Краснодар»;
7) приватизация объектов муниципальной собственности, являющихся памятниками истории и культуры местного значения,
осуществляется по согласованию с департаментом культуры администрации Краснодарского края;
8) объекты, являющиеся памятниками истории и культуры,
приобретаются в собственность с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке в соответствии
с требованиями охранного обязательства, оформляемого в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации;
9) начальная цена продаваемого объекта муниципальной собственности устанавливается на основании отчета об оценке муниципального имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, и утверждается городской Думой Краснодара.
Приватизация проводится гласно — накануне в официальном
издании местного самоуправления публикуются подробные условия
проведения аукциона или торгов. Сама процедура также не является закрытой.
Кроме того, органы местного самоуправления в сфере бюджетных и имущественных могут участвовать в создании хозяйственных
обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения,
формировать и размещать муниципальные заказы для удовлетворения муниципальных нужд, осуществлять и иные полномочия в
сфере бюджетных и имущественных отношений.
379
11.2. Полномочия местного самоуправления
в сфере земельных отношений
Земельные отношения занимают одно из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления, учитывая, что,
как указывалось, территория муниципального образования состоит
380
Глава 11
из земель всех без исключения форм собственности и местная
власть в связи с этим имеет отношение ко всем земельным участкам на территории муниципального образования, поскольку земельный участок выделяется, как правило, не иначе как решением
уполномоченного органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на
их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их
владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами). В последнем случае
на органы местного самоуправления как собственника земельных
участков налагаются обязанности по организации рационального
использования и охраны земель.
Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений регулируются в первую очередь Земельным
кодексом РФ (ЗК РФ), Градостроительным кодексом РФ (ГрадК
РФ), ГК РФ, ФЗ «О землеустройстве», нормы которых применяются с учетом муниципальной специфики, находящей отражение в ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». В целом сфера земельных отношений в
правоприменительной практике чрезвычайно сложна, здесь еще
много нерешенных проблем, противоречий, земельные споры являются предметом множества судебных исков, соответственно реализация органами местного самоуправления своих прав в этой сфере нередко вызывает сложности.
Компетенция (лат. competens (competentis) — надлежащий, способный) местного самоуправления в сфере земельных отношений
находит отражение в содержании ряда относящихся к этой сфере
вопросов местного значения. Так, применительно к городскому округу согласно п. 25, 26, 41 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросами местного значения являются:
1) установление порядка использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных
территорий, расположенных в границах городского округа;
2) утверждение правил землепользования и застройки;
3) резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа,
земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]