Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
находившихся в ведении местных Советов народных депутатов в
период Советского государства.
451
13.2. Полномочия местного самоуправления
в сфере образования
Право гражданина на образование имеет конституционное закрепление — в ст. 43 Конституции России указывается, что каждый
имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и
бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных
образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе
на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в
государственном или муниципальном образовательном учреждении
и на предприятии. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми
основного общего образования. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты,
поддерживает различные формы образования и самообразования.
Государство заинтересовано в постоянном и интенсивном развитии сферы образования, поскольку с этим связаны многие вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, состояние
экономики и в целом социальное благополучие нации. От состояния сферы образования зависит будущее государства, это одна из
важнейших составляющих социально-культурной жизни общества.
В сфере образования в последние годы также происходили изменения, и был также принят новый федеральный закон об образовании, однако в части полномочий органов местного самоуправления принципиальных изменений не произошло. Вопросы местного
значения в данной сфере (как и в сфере здравоохранения) предусмотрены только для муниципальных районов и городских округов,
и они идентичны, в их число согласно ст. 15, 16 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» 2003 г. входят:
а) организация предоставления общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам
в муниципальных образовательных организациях (за исключением
полномочий по финансовому обеспечению реализации основных
общеобразовательных программ в соответствии с федеральными
государственными образовательными стандартами);
452
Глава 13
б) организация предоставления дополнительного образования
детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти
субъекта Российской Федерации);
в) создание условий для осуществления присмотра и ухода за
детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
г) организация отдыха детей в каникулярное время.
В принятом в 2012 г. новом ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации» определены полномочия органов местного самоуправле-
ния в сфере образования, необходимые для решения указанных выше
вопросов местного значения, а именно:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам
в муниципальных образовательных организациях (за исключением
полномочий по финансовому обеспечению реализации основных
общеобразовательных программ в соответствии с федеральными
государственными образовательными стандартами);
2) организация предоставления дополнительного образования
детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти
субъекта Российской Федерации);
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за
детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных
образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к
ним территорий;
6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и
среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа;
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
453
7) осуществление иных установленных ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации» в сфере образования.
В субъектах Российской Федерации — городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в
сфере образования, в том числе по закреплению образовательных
организаций субъектов Российской Федерации за конкретными
территориями, устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации — городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга. Органы местного самоуправления муниципальных рай-
îíîâ имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (с 1 января 2009 г. таких полномочий у муниципальных районов нет).
А вот органы местного самоуправления городских округов вправе
обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе
высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
Сопоставление двух федеральных законов («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об образовании в Российской Федерации) показывает, что
в них содержатся конкурирующие нормы. Причем оба закона содержат одинаковые формулировки, которые в Законе о местном
самоуправления обозначены как вопросы местного значения, а в
Законе об образования — как «полномочия органов местного самоуправления». Кроме того, Закон об образовании содержит положения, которых нет в Законе о местном самоуправлении. Такой вариант трудно считать оптимальным, однако в целом полномочия органов местного самоуправления обозначены достаточно четко, причем настолько, что в региональных законах об образовании полномочия местного самоуправления если и прописываются, то лишь
путем их дублирования из федерального закона.
Помимо указанных основных полномочий из ряда документов,
в частности, типовых положений об образовательных учреждениях
соответствующих типов и видов, утвержденными Правительством
РФ (об образовательном учреждении для детей дошкольного и
младшего школьного возраста, об образовательном учреждении для
детей-сирот, нуждающихся в лечении и оставшихся без попечения
родителей, и др.) вытекает ряд других полномочий меньшего масштаба, которые детализируют основные полномочия.
В частности, органы местного самоуправления пользуются правом быть учредителями образовательных учреждений. Учредитель
454
Глава 13
устанавливает порядок приема в образовательные учреждения на
ступени начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего и начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального образования, обеспечивающий прием всех
граждан, которые проживают на данной территории и имеют право
на получение образования соответствующего уровня.
Органы местного самоуправления в области образования располагают также следующими полномочиями:
формирование местных бюджетов в части расходов на обра-
зование и соответствующих фондов развития образования;
разработка и принятие местных нормативов финансирования
системы образования, которые должны учитывать специфику
образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних для данной территории текущих расходов,
связанных образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного
учреждения;
регулирование в пределах своей компетенции отношений
собственности в системе образования;
принятие мер к обеспечению обучающихся льготным или
бесплатным питанием и проездом на транспорте, иными видами льгот и материальной помощи;
создание самоуправляемых школьных округов, определение
их структуры и полномочий;
назначение руководителей муниципальных образовательных
учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
контроль условий аренды зданий, помещений и иных объек-
тов собственности образовательными учреждениями;
проведение по поручению государственной аттестационной
службы аттестации образовательных учреждений;
принятие в пределах своих полномочий правовых актов, уста-
навливающих порядок и условия отчуждения собственником
закрепленной за образовательным учреждением муниципальной собственности;
выдвижение работ учащихся и педагогов на соискание пре-
мий в области образования и др.
Указанные полномочия определенным образом находят развитие в муниципальных правовых актах, однако они там лишь дублируются, на что ранее мы уже обращали внимание, и уточняются с
точки зрения перераспределения отдельных полномочий между
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
455
различными органами и управленческими структурами муниципальных образований. Так, в Уставе муниципального образования
«город Армавир» указывается, что местная администрация в сфере
образования осуществляет следующие полномочия:
организует предоставление общедоступного и бесплатного
начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Краснодарского края;
организует предоставление дополнительного образования де-
тям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования «город Армавир», организует отдых детей в каникулярное время;
обеспечивает содержание зданий и сооружений муниципаль-
ных образовательных учреждений, обустройство прилегающих
к ним территорий;
ведет учет детей, подлежащих обязательному обучению в об-
разовательных учреждениях, реализующих образовательные
программы начального общего, основного общего и среднего
(полного) общего образования;
организует и осуществляет мероприятия по работе с детьми и
молодежью в муниципальном образовании «город Армавир»;
иные полномочия в соответствии с законодательством.
Это, можно сказать, стандартный подход, когда в уставе муни-
ципального образования дублируются соответствующие нормы федерального закона. В других муниципальных образованиях уточняются полномочия не только местной администрации, но и представительного органа. Например, в Уставе городского округа «Воркута» (Коми Республика) указывается, что полномочиями Совета городского округа являются:
а) установление в пределах своих прав, определенных законода-
тельством, порядка организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, образования и культуры,
установление муниципальных минимальных стандартов в области
здравоохранения и культуры, нормативов финансирования муниципальных учреждений здравоохранения, культуры; нормативов
финансирования муниципальных образовательных учреждений за
счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджета Республики Коми);
456
Глава 13
б) определение порядка и размера платы за содержание детей в
муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
Полномочия органов местного самоуправления непосредствен-
но реализуют структурные подразделения местной администрации
муниципального образования (департаменты, управления, отделы).
При этом в большинстве муниципальных образований издаются
специальные положения об организации образования в муниципальном образовании, в которых полномочия органов местного самоуправления находят наиболее подробное регулирование. Так,
Курганской городской Думой утверждено «Положение об организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования
по основным общеобразовательным программам, организации предоставления дополнительного образования детям и общедоступного
бесплатного дошкольного образования на территории города Кургана, а также организации отдыха детей в каникулярное время»,
где, в частности, указывается, что к полномочиям Курганской городской Думы относится:
1) принятие планов и программ развития в сфере образования
на территории города Кургана, утверждение отчетов об их исполнении;
2) установление объема финансирования, необходимого для ор-
ганизации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, общедоступного бесплатного дошкольного образования, дополнительного образования на территории города Кургана при
принятии бюджета города на очередной финансовый год;
3) определение порядка формирования фонда оплаты труда ра-
ботников муниципальных бюджетных и автономных образовательных учреждений, определение порядка и условий оплаты труда работников муниципальных казенных образовательных учреждений и
руководителей муниципальных образовательных учреждений;
4) осуществление иных полномочий в сфере образования в со-
ответствии с действующим законодательством.
К полномочиям администрации города Кургана относится:
разработка, утверждение и реализация целевых программ в
сфере организации предоставления общедоступного и бес-
платного начального общего, основного общего, среднего
(полного) общего образования, общедоступного бесплатного
дошкольного образования, дополнительного образования на
территории города Кургана;
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
457
определение приоритетных направлений развития муници-
пальной системы образования;
содействие развитию сети образовательных учреждений, ор-
ганизаций, ориентированных на расширение спектра образо-
вательных услуг, повышению их доступности для различных
категорий граждан;
формирование конкурентной среды в области образования,
развитие платных образовательных услуг;
организация предоставления общедоступного бесплатного
дошкольного образования;
организация предоставления общедоступного и бесплатного
начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования по основным общеобразовательным про-
граммам;
организация предоставления дополнительного образования
детям;
организация отдыха детей в каникулярное время;
формирование и размещение муниципального заказа в сфере
образования и организации отдыха и оздоровления детей;
определение целей, условий и порядка деятельности муници-
пальных учреждений образования, утверждение их уставов,
заслушивание отчетов об их деятельности;
организация контроля за целевым использованием и сохран-
ностью имущества, переданного муниципальным учреждени-
ям образования в городе Кургане;
создание, реорганизация и ликвидация муниципальных обра-
зовательных учреждений;
организация и координация методической, диагностической
и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей
дошкольного возраста на дому;
обеспечение содержания зданий и сооружений муниципаль-
ных образовательных учреждений, обустройство прилегающих
к ним территорий;
учет детей, подлежащих обучению в образовательных учреж-
дениях, реализующих основные общеобразовательные про-
граммы, закрепление определенной территории города Кур-
гана за конкретным муниципальным образовательным учреж-
дением;
осуществление иных полномочий в сфере образования в со-
ответствии с действующим законодательством.
В этом же документе определены полномочия в сфере образо-
вания Департамента социальной политики администрации города
458
Глава 13
Кургана: 1) изучение состояния и развития муниципальной системы образования в целях создания оптимальной сети образовательных учреждений, обеспечивающих доступность образовательных
услуг населению города; 2) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование; 3) регулирование и контроль деятельности образовательных учреждений
по предоставлению обучающимся возможности выбора форм получения образования; 4) контроль соответствия выбранных образовательным учреждением форм образовательного процесса требованиям охраны здоровья детей; 5) регулирование вопросов организации
медицинского обслуживания, питания, физкультурно-оздоровительной работы в образовательных учреждениях; 6) организация и проведение городских конференций, совещаний, круглых столов по вопросам образования в муниципальной системе образования; 7) организация и проведение конкурсов профессионального мастерства,
содействие профессиональной подготовке и повышению квалификации педагогических работников; 8) организация деятельности по
выявлению и учету детей, не посещающих либо систематически
пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях; 9) взаимодействие с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних по вопросам обеспечения обязательного общего образования и организации деятельности по профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; 10) организация работы по повышению качества и степени удовлетворенности населения города в образовательных услугах; 11) рассмотрение жалоб, заявлений, предложений граждан по вопросам совершенствования организации и повышения качества образовательных
услуг; 12) организация и координация методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей
дошкольного возраста на дому; 13) осуществление иных полномочий в сфере образования в соответствии с действующим законодательством.
В части финансирования деятельности муниципальных образо-
вательных учреждений города Кургана в этом Положении указывается, что оно осуществляется за счет средств городского бюджета.
При этом образовательные учреждения вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных
уставом образовательных учреждений услуг, а также за счет добро-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
459
вольных пожертвований и целевых взносов физических и (или)
юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц. Такой подход регулирования полномочий органов местного самоуправления представляется наиболее оптимальным, поскольку предельно конкретно определяется компетенция каждого органа местного самоуправления.
Важнейшим полномочием органов местного самоуправления в
сфере образования является учреждение, реорганизация и ликвидация общеобразовательных учреждений. Эти вопросы в своей основе
регулируются нормами муниципального, образовательного и гражданского законодательства, а также нормами регионального законодательства и нормами муниципальных правовых актов в сфере образования, причем в последних, как и в предыдущем случае, нередко имеет место инкорпорация, когда соответствующие нормы аккумулируются в отдельных муниципальных правовых актах. Так, в
«Положении о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений города Омска» (утверждено городским Советом) указывается, в частности, что решение о
создании образовательного учреждения принимает администрация
города Омска с согласия Омского городского Совета. Проект решения Омского городского Совета о даче согласия на создание образовательного учреждения вносит глава города Омска. К проекту
решения Омского городского Совета о даче согласия на создание
образовательного учреждения прилагаются: а) пояснительная записка с указанием цели и обоснованием необходимости создания
образовательного учреждения; б) финансово-экономическое обоснование, в котором указываются расчет затрат, необходимых для
реализации создания образовательного учреждения, источники и
условия его финансирования, количество штатных единиц, фонд
оплаты труда; в) перечень имущества, подлежащего передаче образовательному учреждению на праве оперативного управления.
Такая схема часто используется и в других муниципальных об-
разованиях. Вместе с тем отдельные вопросы закрепляются несколько по-иному. Так, согласно «Положению о порядке создания,
реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Тазовский район» ЯмалоНенецкого автономного округа» (утверждено главой администрации
района) решение также принимается администрацией муниципального образования. Вместе с тем требования к представляемым документам более сложные. Указывается, в частности, что проект
правового акта о создании образовательного учреждения разрабатывается структурным подразделением администрации, осуществляю-
460
Глава 13
щим функции управления в соответствующей отрасли, в ведении
которого будет находиться (или находится) образовательное учреждение, по согласованию с комитетом по управлению муниципальной собственностью, управлением казначейства и финансов администрации муниципального образования.
Еще один важный вопрос, связанный с созданием образова-
тельных учреждений, и прежде всего средних образовательных
школ (СОШ), касается порядка финансирования. Такое финансирование разделено на финансирование из бюджета субъекта Российской Федерации в виде субвенций по определенным нормативам (оплата труда работников школы, расходов на учебники и
учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) и местного бюджета муниципальных районов и городских округов (содержание зданий, ремонт и др.). Такой подход
трудно назвать оптимальным — он приводит, в частности, к судебным спорам между органами власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по различным вопросам финансирования. Характерным является вопрос о том, из
какого бюджета должны выплачиваться средства для обеспечения
детей из малоимущих семей бесплатным питанием в течение
учебного года — по тому поводу в 2008 г. состоялось решение
Верховного Суда РФ.
Как отмечалось выше, полномочия в сфере образования имеют
только муниципальные районы и городские округа, для которых
полномочия формулируются идентично. Однако такой подход подвергается сомнению в литературе. Дело в том, что в муниципальном
районе в отличие от городского округа расположены городские и
сельские поселения, на территории которых, собственно, и располагаются школы и детсады. Однако в вопросах ведения поселений
(как городских, так и сельских) вопросы, связанные с образовательной деятельностью, вообще не фигурируют. И получается, что
органы местного самоуправления городских и сельских поселений
не имеют полномочий в сфере образования, хотя и дети и их родители проживают именно в поселениях. Фактически же местные
власти поселений все равно участвуют в образовательной деятельности — например, ремонт в сельской школе зачастую делается за
счет источников, изыскиваемых в поселениях. Формально здесь
имеют место нарушения законодательства, поскольку содержать
школы и детсады должны районные власти, но реальность очень
часто требует от органов местного самоуправления поселений (осо-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]