Муниципальное право России. Учебное пособие

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования «Алтайский государственный педагогический университет»

(ФГБОУ ВО «АлтГПУ»)

Головинова Юлия Владимировна

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ Учебное пособие

для направления подготовки 44.03.05 Педагогическое образование

(с двумя профилями подготовки) профиль (направленность): История и право;

История и обществознание

Барнаул, 2019 ПЕТРОВ

3

Введение

Всистеме отраслей права Российской Федерации муниципальное право имеет поистине большое значение. Отечественное государство, вступив на сложный путь демократии, еще в начале 1990-х годов провозгласило и юридически закрепило на уровне Конституции принцип местного самоуправления. Уже тогда было очевидно, что представительное и прямое народовластие крайне важно развивать и на уровне вопросов местного значения. Определив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, законодатель подчеркнул первостепенность самостоятельного и непосредственного решения вопросов местного значения как неотъемлемую часть демократического правопорядка. Разумеется, одно только провозглашение приоритета местного самоуправления не гарантирует его четкую реализацию. Надо признать, что путь к истинному самоуправлению тернист и сложен. На юридической карте мира в настоящее время около двухсот стран и только не более чем в 2/3 от общего их числа можно говорить о закреплении и реализации института местного самоуправления. Этот факт ярко иллюстрирует, что из-за сложности и многообразия оттенков и нюансов реализацию принципа местного самоуправления могут себе позволить далеко не все современные государства. В этой связи стоит понимать, что отечественный законодатель и правоприменитель реализуют весьма непростую задачу – обеспечивать и защищать институт местного самоуправления.

Всоответствии с вышеизложенным, цель изучения муниципального права состоит в его познании как особой правовой системы, регулирующей отношения в сфере организации и осуществления местного самоуправления. Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач: рассмотрение основных теорий местного самоуправления и муниципальных систем зарубежных стран; изучение действующих муниципальных правовых норм и муниципальных правовых институтов; анализ практики деятельно-

4

сти органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законом. Обучающимся стоит обратить внимание на то, что муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти и призвано решать вопросы местного значения, то есть вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти — местного самоуправления. В содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Настоящее издание представляет собой учебное пособие, подготовленное для студентов, обучающихся на историческом факультете, изучающих курсы «Конституционное право Российской Федерации», «Частное и публичное право в Российской Федерации», «Финансовое право». Учебное пособие содержит все необходимые материалы для получения знаний по курсу: тематику лекций и семинарских занятий, перечни основной и дополнительной литературы по курсу, нормативных правовых актов и официальных документов, примерных вопросов для оценивания знаний и умений.

Для промежуточного контроля со стороны преподавателя и самоконтроля студентов за усвоением учебного материала, а также для приобретения практических навыков по приме-

нению норм муниципального права к соответствующим разделам курса прилагаются специальные тесты, задачи и

5

материалы судебной практики (правовые казусы, ситуации), выполнение которых может осуществляться как при самостоятельной подготовке студентов, так и при проведении семинарских занятий.

Использование данного учебного пособия может осуществляться и при углубленном освоении и научной разработке студентами проблемных вопросов муниципального права. Для этого в настоящем издании приводится подборка литературы и нормативных документов по муниципальноправовой проблематике.

6

1Раздел. Муниципальное право как отрасль российского права

Данный раздел посвящен определению сущности и специфики комплексной отрасли российского права– муниципального права. Автор учебного пособия опирается на общепринятое определение, согласно которому муниципальное право как отрасль права представляет собойсовокуп-

ность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации местного самоуправления, решения населением муниципального образования непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государ-

ственных полномочий, переданных им в установленном законом порядке.

Студенты должны знать, что система муниципального права включает следующие структурные части: местное самоуправление в системе народовластия; основы местного

самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Юридические источники муниципального права Российской Федерации как правовой отрасли могут быть разделены на три группы: нормативные правовые акты федерального уровня; нормативные правовые акты регионального уровня (субъектов РФ); нормативные правовые акты муниципального уровня.

Для систематизации знаний ниже приводится детальное содержание раздела состоящего из одной темы.

7

Тема 1. Введение в муниципальное право

Понятие и предмет муниципального права. Отличительные признаки муниципальных отношений. Комплексный характер муниципального права как отрасли права. Правовое регулирование муниципальных отношений. Обусловленность особенностей отношений спецификой предмета муниципального права. Понятие, особенности и классификация муниципальных правовых норм. Муниципальные правовые институты. Понятие и классификация источников муниципального права. Муниципальные правовые отношения. Понятие и основные виды муниципальных правовых отношений. Субъекты муниципальных правовых отношений. Муниципальное образование – особый субъект муниципального права. Система муниципального права. Место муниципального права в системе права Российской Федерации.

Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права. Основные задачи научной дисциплины муниципального права. Система научной дисциплины муниципального права. Источники научной дисциплины муниципального права. Эволюция научной дисциплины муниципального права в России. Исследование вопросов организации и деятельности органов местной власти в дореволюционной России, в советский период развития российского государства. Виды источников муниципального права. Конституционные и международно-правовые основы местного самоуправления. Конституционная модель местного самоуправления в РФ. Правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере

местного самоуправления, их роль в развитии теории и практики местного самоуправления. Федеральное законодательство в сфере местного самоуправления. Законодательство Алтайского края в сфере местного самоуправления. Система муниципальных нормативных правовых актов в Российской Федерации. Устав муниципального образования. Проблемы муниципального правотворчества. Норма- тивно-правовые акты органов местного самоуправления и их система в муниципальных зарубежных системах.

8

2 Раздел. Теоретико-исторические основы местного самоуправления

В настоящем разделе рассматриваются теоретические и исторические основы местного самоуправлении. Так, местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в меха-

низме государственного устройстваи не входит полно-

стью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества.

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное само-

управление является: основой конституционного строя

страны; правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; формой народовластия.

Обучающие должны знать, что становление и развитие местного самоуправления в России в серединеXIX и начале ХХ .всопровождалось и оплодотворялось научными идеями зарубежных и отечественных ученых. Причем направление мысли ученых сосредоточивалось на уяснении места самоуправления в общей системе государства, его роли в осуществлении политических, экономических и социальных функций государства.

Существует несколько теорий местного самоуправ-

ления. Так, теория свободной (естественной) общины

возникла в серединеXIX в. в Бельгии и Франции в рамках школы естественного права и получила развитие в трудах германских, а затем и русских ученых. Ее сторонники (А. Токвиль, Ж.-Г. Турэ, Н. Гербер, Г. Аренс и др.) считали, что наряду с тремя традиционно признанными ветвями власти

9

(законодательной, исполнительной и судебной) следует выделить четвертую - общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, по самой своей природе имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование.

Государственную теорию впервые сформулирова-

ли немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Впоследствии в работах С. Безобразова мы находим развитие выдвинутого ими положения о земских учреждениях как установлениях государственных. К сторонникам этой теории в России можно также отнести А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова. В работе "Государство и общество" (1882 г.) С. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.

Для систематизации знаний ниже приводится детальное содержание раздела состоящего из одной темы.

Тема 2. Основы и история местного управления и самоуправления

Понятие и типы местного управления. Местное самоуправление Децентрализация. Централизация. Местное управление советского типа. Виды систем местного управления: концентрированная и деконцентрированная.

Местные органы в системе публичного управления взарубежных странах. Местное управление и самоуправление в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Особенности организационных структур, территориальных основ, компетенции. Обзор научных источников (историография). Научные исследования зарубежного и российского опыта организации власти на местах. Труды современных российских ученых по вопросам темы.

Местное управление в России до отмены крепостного права. Земская реформа 1864 г. и городская реформа1870 г. Учреждение земского и городского самоуправления в России. Его значение для общественно-политической жизни страны.

10