Муниципальное право. Полный конспект лекций по учебной дисциплине

А.Ю. Царёв

МУНИЦИПАЛЬНОЕ

ПРАВО

(полный конспект лекций по учебной дисциплине)

Москва

Книгодел

2013

Царёв Алексей Юрьевич – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин юридического факультета Московского городского педагогического университета, член Конституционной комиссии Российской Федерации, член Ассоциации юристов России. Является автором работ: «Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации», «О логичности наших законов», «О территориально-политическом устройстве России» и др.

Царёв А.Ю.

Муниципальное право (полный конспект лекций по учебной дисциплине). — М.: Книгодел, 2013. — 124 с.

ISBN 978-5-9659-0087-9

Достоинство этого учебного пособия в том, что в нем кратко и доступно изложен вполне достаточный материал для изучения муниципального права, включая содержание довольно трудного для понимания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При его наличии студенту не нужно вести конспект на лекциях по муниципальному праву и легко подготовиться к аттестации.

ГЛАВА 1

ИСТОРИЧЕСКИЕ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОБЩЕПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тема 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Публично-территориальное образование. Местное самоуправление. Теоретические обоснования местного самоуправления. Модели местного самоуправления. Формы организации местной власти. Атрибуты местного самоуправления. Функции местного самоуправления.

Публично-территориальное образование, то есть то, что образовалось на основе публики (сообщества) и территории, всегда нуждается в публичной власти.

Публично-территориальные образования могут быть:

1)государственными (Германия, Россия, Франция);

2)региональными (в Германии – земли, в России – области, во Франции – регионы);

3)местными – везде сельские и городские поселения, а также другие территориальные общины, например, которые включают в себя несколько поселений (в Германии – уезды, в России – районы, во Франции – департаменты) или со-

ставляют часть крупного мегаполиса.

Все местные публично-территориальные образования имеют общее название: муниципальные образования или муниципалитеты1.

Соответственно и публичная власть бывает:

1)государственная;

2)региональная;

3)местная.

Региональная власть в федеративных государствах имеет признаки государственной (в Германии), а в унитарных – местной (во Франции).

1В некоторых странах муниципалитетами называются местные органы власти.

состоит в решении не политических, а хозяйственных вопросов. Поэтому государственные и общинные власти должны заниматься своими вопросами, не мешая друг другу.

Политическая теория утверждает, что власть в принципе должна быть не назначаема, а избираема. К тому же интересы общины ближе и понятнее избранным представителям местного населения, а не чиновникам, назначенным центральной властью.

Юридическая теория оправдывает самостоятельность органов местного самоуправления, но в рамках закона, по которому им должны быть переданы некоторые полномочия государственных органов, исходя из принципа целесообразности.

Государственная теория признает местное самоуправление, но объясняет его как часть государственного управления, поскольку всякая публичная власть является делом государственным.

Со временем теоретические разработки в сфере организации местного самоуправления нашли какое-то свое отражение в правовых системах большинства государств. А в 1985 г. Совет Европы принял Европейскую хартию местного самоуправления, в которой сказано, что местное самоуправление является одной из основ любого демократического общества и потому принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве каждой страны и, по возможности, в ее конституции.

Местное самоуправление не может быть отграничено от многих государственных дел, от содействия государственным органам в осуществлении некоторых государственных функций – в обеспечении соблюдения законов государства, поддержании общественного порядка и др. Поэтому при его осуществлении решаются как местные, так и некоторые государственные вопросы. Это обстоятельство нашло отражение в Европейской хартии местного самоуправления, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона».

При имеющемся разнообразии моделей местного самоуправления, включая их смешанные формы, принято считать, что в мире сложились следующие модели местного самоуправления:

1)англосаксонская;

2)континентальная (или французская);

3)иберийская (ее можно было бы назвать испанской). Англосаксонская модель сложилась, прежде всего, в Великобри-

тании, США, Канаде, Австралии и других странах, где традиционно

существуют англосаксонские правовые системы, а также в некоторых других странах.

При этой модели власть в муниципальных образованиях осуществляют избираемые населением муниципальные органы и должностные лица. Помимо депутатов совета (представительного органа) и мэра (главы общины) здесь могут избирать многих других должностных лиц: шерифа, атторнея1, казначея и др. Все они осуществляют свою деятельность по принципу: могут делать только то, что им предписано законом.

На местах нет должностных лиц, назначаемых от имени государства для решения вопросов местного значения или для опеки над муниципальными органами и должностными лицами. Деятельность последних контролируется государственными органами косвенными методами, например, посредством финансовых проверок, рассмотрения в судах жалоб жителей на действия муниципальных властей и др.

Континентальная модель, в основе которой лежит французский вариант организации местного самоуправления, существует во Франции, франкоязычных странах Африки и в большинстве стран, в которых сложились романо-германские правовые системы.

При этой модели власть в муниципальных образованиях осуществляют избираемые населением муниципальные органы и должностные лица, которые осуществляют свою деятельность по принципу: могут делать все, что не запрещено законом и не отнесено к компетенции других органов.

В то же время на местах присутствуют должностные лица (комиссары, префекты, др.), которые назначаются от имени государства для контроля над муниципальными органами и должностными лицами, а иногда и для решения каких-то вопросов местного значения. Их полномочия могут быть разными: информирование центрального правительства о нарушениях закона, визирование решений муниципальных органов до вступления их в силу, поддержание общественного порядка с помощью подчиненной им местной полиции и др.

Разновидностью континентальной модели считают местное (коммунальное) самоуправление в Германии, которое осуществляется муниципальными органами, но по поручению государства.

Иберийская модель в основном получила распространение в Испании, Португалии и некоторых испаноязычных странах Латин-

1Поверенный общины по правовым вопросам.