Муниципальное право. Полный конспект лекций по учебной дисциплине

лучшие люди (впоследствии именуемые целовальниками, которые избирались из посадских людей или черносошных крестьян для выполнения финансовых и судебных обязанностей).

В1555 году Иван IV заменяет систему кормления земскими учреждениями (земскими и губными избами), которые уже действуют преимущественно в границах волостей и выполняют полицейские, судебные, финансовые и экономические функции.

Вначале XVII века после смутного времени основным звеном местного управления стал воевода, назначаемый Разрядным приказом и утверждаемый Царем и Боярской Думой. Вначале он должен был осуществлять контроль за губными и земскими органами. Но затем в соответствии с наказами соответствующих приказов в руках воеводы была сосредоточена военная, административная, полицейская и в некоторой части финансовая власть. Однако на практике он контролировал и судебные дела. Наибольшую самостоятельность земские органы сохранили в финансовой и экономической деятельности.

При Петре I земские учреждения упраздняются, как и уезды. Вся страна была разделена на губернии, во главе с губернаторами или генерал-губернаторами, которые выполняли административные, полицейские, финансовые и судебные функции. Генерал-губернаторы назначались, как правило, в приграничных губерниях и являлись командующими расположенными в них войсками.

Губернии сначала составлялись из городов и прилегающих к ним земель, затем были разделены на доли, управляемые ландратами (советниками при губернаторах), которые по Указу Царя 1714 г. должны были избираться местными дворянами, но фактически утверждались Сенатом по представлениям губернаторов. Наконец, по Указу 1719 года губернии были разделены на провинции во главе с воеводами, а провинции – на дистрикты во главе с земскими комиссарами. При этом губернии стали выполнять роль военных округов. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным вопросам, а в гражданских делах были подотчетны Сенату.

В1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом местного управления Москвы и одновременно центральным учреждением для управления другими российскими городами. В городах действовали земские избы во главе с земскими бурмистрами, которые позднее были заменены магистратами – выборными сословными (из «первостатейных горожан») учреждениями городского управления (второе название – ратуши).

В их компетенции были сбор податей, полиция, суд, народное образование и др.

В1727 г. Верховный Тайный Совет (высшее государственное учреждение страны) упразднил дистрикты и вместо них снова ввел уезды. Затем до 1775 года административно-территориальное устройство было относительно стабильным.

В1775 г. Екатерина II издает «Учреждения для управления губерний», которыми вводилось новое деление России на губернии (300–400 тыс. жителей) и уезды (20–30 тыс. жителей) и устанавливались новые губернские учреждения (губернское правление, казенная и судебная палаты, совестный суд и приказ общественного призрения).

Местные учреждения основывались на сословном самоуправлении. «Сословные сообщества» имели не только права по своему внутреннему управлению, но и обязанности по осуществлению местного управления. Они имели право замещать часть должностей в судах,

атакже в губернской, городской и уездной администрациях. Например, были учреждены дворянские собрания (губернские и уездные), которые избирали должностных лиц местных администраций, судов и т.д.

Надзор за местным управлением и судами осуществляли генералгубернаторы.

Вгородах судами являлись выборные магистраты. Кроме них, выбиралась «общая городская дума» от шести разрядов городских обывателей. Из своего состава она избирала свой исполнительный орган – «шестигласную думу», как постоянно действующую управу. При этом многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов, например, административнополицейские – у полицмейстера (в губернском городе) и городничего (в уездном городе).

К середине XIX в. Россия делилась на 6 частей: Европейская Россия, Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Кавказский край, Сибирь, Среднеазиатские владения. И везде местное управление имело свои особенности.

При Александре II в России появляется местное самоуправление. 1 января 1864 г. им было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (волостные земские учреждения не создавались), в соответствии с которым земское (местное) самоуправление осуществлялось на двух уровнях: в губерниях и уездах, где избирались земские собрания, которые избирали свои исполнительные органы – земские управы.

Уездное земское собрание состояло из гласных (депутатов), избираемых от трех сословий: землевладельцев, крестьян и горожан – на соответствующих съездах, созываемых каждые три года.

Губернское земское собрание состояло из гласных, которые избирались уездными земскими собраниями из числа своих гласных.

Председателем уездного земского собрания являлся по должности предводитель уездного дворянства, а председателем губернского – предводитель губернского дворянства (если таковых не было, то председатели назначались Министром внутренних дел).

Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, а председатель губернской – Министром внутренних дел.

На земские собрания и управы, в частности, возлагалось:

1)назначение местных сборов;

2)заведование капиталами, деньгами и имуществом земства;

3)содержание земских зданий и путей сообщения;

4)меры по обеспечению «народного продовольствия»;

5)мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ;

6)участие в попечении о развитии местной торговли и промышленности;

7)участие в воинском и гражданском управлении, в делах о почтовой повинности;

8)санитарные меры и участие в области здравоохранения и образования.

Кроме того, на них возлагались государственные повинности: содержание воинских квартир, богоугодных заведений, дорог, мостов, верстовых столбов, государственных присутствий, мировых судей.

16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение», в соответствии с которым каждые 4 года горожане, которые платили налоги в городскую казну, избирали городское избирательное собрание. Оно избирало на 4 года городскую Думу, которая избирала исполнительный орган – городскую управу, половина состава которой обновлялась через два года.

Кпредметам ведения городского самоуправления относились:

1)дела по внешнему благоустройству города: устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещения города;

2)дела, касающиеся благосостояния городского населения:

а) меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;

б) попечение об охранении народного здравия, о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков;

в) попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;

г) устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений.

При Александре III были приняты новые Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.), которые несколько ограничили местное самоуправление. Поэтому некоторые авторы называют принятие этих положений земской контрреформой.

21 мая 1917 г. Временное правительство приняло Закон о земской реформе, которым предполагалось возвращение к принципам местного самоуправления, заложенным в 1864 г., а также введение земского самоуправления на волостном уровне. Но реализован он не был.

Воктябре 1917 г. в состав большевистского правительства вошли левые эсеры, по настоянию которых 19 декабря 1917 г. был создан Наркомат по делам местного самоуправления. Однако в марте 1918 г. после выхода левых эсеров из правительства он был упразднен.

Вто же время на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. старые органы местного самоуправления, которые выступали против большевиков, распускались, а остальные – вливались в аппараты подконтрольных большевикам местных советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Воснову организации всей власти в стране был положен принцип единства системы советов всех уровней, как органов государственной власти. Поэтому местные советы со своими исполнительными органами (исполнительными комитетами) являлись составной частью единой централизованной системы органов государственной власти.

Конституция РСФСР 1918 г. объявила Россию «Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов», которым (советам) принадлежит «вся власть в центре и на местах». Она содержа-

ла раздел «Организация Советской власти на местах», в соответствии

скоторым:

1)городские и сельские Советы избирались непосредственно населением (городские – по 1 депутату от 1 тыс. чел. населения1, но в пределах от 50 до 1 тыс. депутатов, а сельские – по 1 депутату от 100 чел. населения, но в пределах от 3 до 50 депутатов); для текущей работы из своей среды они избирали исполнительные комитеты; в селениях, где это было возможно, вопросы управления решались общими собраниями избирателей;

2)волостной съезд Советов избирался всеми сельскими Советами волости по 1 депутату от 10 членов Совета;

3)уездный (районный) съезд Советов избирался сельскими Советами уезда (района) по 1 депутату на 1 тыс. жителей, но не более 300 депутатов;

4)губернский съезд Советов избирался городскими Советами по 1 депутату от 2 тыс. избирателей и волостными или уездными съездами Советов по 1 депутату на 10 тыс. жителей, но не более 300 депутатов;

5)областной съезд Советов избирался городскими Советами по 1 депутату от 5 тыс. избирателей и уездными съездами Советов по 1 депутату от 25 тыс. жителей.

Впериоды между съездами Советов на постоянной основе работали избираемые ими из своей среды исполнительные комитеты (исполкомы), число членов которых не должно было превышать: по области и губернии – 25 чел., по уезду – 20, по волости – 10.

Некоторые социальные группы были лишены избирательных прав – использовавшие наемный труд, жившие на нетрудовые доходы, частные торговцы, торговые посредники, служители церкви, служащие и агенты бывшей полиции и др.

К предметам деятельности Советов и съездов Советов относилось:

«а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной

территории».

1В Конституции РСФСР 1918 г. при определении избирательных квот используются три термина: население, жители и избиратели.

Конституция РСФСР 1937 г. установила, что Россия есть «социалистическое государство рабочих и крестьян», в котором вся власть принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся, а выборы депутатов во все Советы производятся избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Конституция содержала главу «Местные органы государственной власти», в соответствии с которой срок полномочий местных Советов (областных, районных, городских и сельских) составлял 2 года. Сессии областных Советов проходили не реже 4 раз в год, районных – не реже 6 раз в год, городских и сельских – не реже 1 раза в месяц. В перерывах между сессиями Советов на постоянной основе работали избираемые ими исполкомы.

Кведению местных Советов депутатов трудящихся относилось:

1)руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории;

2)установление местного бюджета;

3)руководство деятельностью подчиненных им органов управления;

4)обеспечение охраны государственного порядка;

5)содействие усилению обороноспособности страны;

6)обеспечение соблюдения законов и охраны прав граждан. Конституция РСФСР 1978 г. установила, что Россия есть «социа-

листическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики. Вся власть в РСФСР принадлежит народу, который осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Однако руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций закреплялась КПСС.

Срок полномочий местных Советов народных депутатов (областных, районных, городских и сельских) составлял 2,5 года. Сессии областных, районных и городских Советов проходили не реже 4 раз в год, сельских и поселковых – не менее 6 раз в год.

Депутаты местного совета избирали комиссии по вопросам бюджета, экономики, образования, здравоохранения, социальным, по делам несовершеннолетних, административную и др., которые рассматривали соответствующие вопросы и готовили по ним решения Совета.

На постоянной основе работали избираемые местными Советами все те же исполкомы в составе: председатель, 1–2 заместителя, секретарь, члены.

Кведению местных Советов народных депутатов относилось:

1)решение всех вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов местных жителей;

2)проведение в жизнь решений вышестоящих государственных органов;

3)руководство деятельностью нижестоящих Советов;

4)участие в обсуждении вопросов государственного значения и внесение по ним своих предложений;

5)руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством;

6)утверждение планов экономического и социального развития, местного бюджета и отчетов об их выполнении;

7)руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;

8)обеспечение соблюдения законов, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан;

9)содействуют укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы народных депутатов:

обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на их территории;

осуществляли контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения;

координировали и контролировали их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Следует отметить, что в действительности в РСФСР роль Советов в системе власти была невелика. Большей властью, чем они, обладали даже их исполкомы, которые готовили все решения Советов и сами их выполняли. Однако реальная власть на местах принадлежала партийным комитетам (областным, городским и районным), а точнее – их руководителям. Поэтому неверным является утверждение, что Россия была советской. Не случайно одним из лозунгов перестройки стал старый лозунг «Вся власть Советам!».

В октябре 1989 г. был принят новый Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР», а в марте 1990 г. прошли демократические выборы в местные Советы.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. – Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», которым было установлено:

1)местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов1, сельских населенных пунктов;

2)местное самоуправление осуществляется населением через: а) представительные органы власти – местные Советы на-

родных депутатов; б) органы управления – местную администрацию;

Советы и местные администрации обладали собственной компетенцией, которая «не могла быть изменена иначе как законом».

Однако между Советами и местными администрациями стали возникать острые противоречия, главным образом, по вопросам приватизации.

В октябре 1993 г. были изданы два указа Президента России о реформе местного самоуправления.

Указом от 09.10.1993 г. № 1617 «в целях обеспечения подлинного народовластия» деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов народных депутатов была прекращена, а их функции были переданы соответствующим местным администрациям.

Указом от 26.10.1993 г. № 1670 «в целях укрепления основ народовластия» и «учитывая инициативы и предложения … органов местного самоуправления» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, а их функции были переданы соответствующим местным администрациям». Было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправле-

1Так некорректно названы сельские общины, включающие в себя несколько сельских поселений (в дореволюционной России они назывались волостями).