Муниципальное право. Полный конспект лекций по учебной дисциплине

подбирается по профессиональным качествам и не является политической фигурой.

Комиссия – мэр избирается советом из числа его депутатов, председательствует в совете и возглавляет администрацию, а остальные депутаты занимают в администрации основные руководящие должности (заместителей мэра, руководителей подразделений администрации, др.).

Атрибуты местного самоуправления (его неотъемлемые элементы): население; территория; правовая основа;

избранные населением властные органы (лица); финансовая самостоятельность избранных населением органов

(лиц).

Функции местного самоуправления (его роль, значение)1: политическая (обеспечивает право граждан избирать публичные

органы власти); экономическая (способствует эффективному управлению муни-

ципальной собственностью и развитию местной экономики); социальная (имеет целью удовлетворение коммунально-бытовых

потребностей населения, помощь малоимущим и т.п.); правоохранительная (призвано обеспечивать соблюдение законов

государства, в частности, поддерживать общественный порядок); культурная, экологическая и иные.

Кроме того, местное самоуправление способствует:

более тесной связи местных властей с населением, более правильное понимание ими местных проблем и способов их решения;

развитию активности населения в решении местных вопросов, искоренению у него иждивенческих настроений;

децентрализации власти и, таким образом, освобождению государственных органов от многих несвойственных им функций;

приобретению местными жителями опыта управления общественными делами, который впоследствии может им пригодиться при управлении делами государственными.

1Неправильно говорить, что функции местного самоуправления – это направления его деятельности, так как самоуправление – само по себе является деятельностью.

полномочия муниципального совета, его советников, служащих и мэра;

порядок формирования местной администрации, порядок назначения и полномочия муниципального менеджера;

порядок формирования и расходования муниципального бюджета;

вопросы, связанные с планированием развития муниципалитета; организация муниципальных выборов и референдумов, подачи

петиций и осуществления других гражданских инициатив; ограничения для муниципальных советников и служащих, кото-

рые обеспечивают предупреждение конфликтов интересов общины и данных лиц;

порядок изменения муниципальной хартии.

Модельная хартия содержит комментарии, разъясняющие сущность и значение соответствующих правил.

Хартии муниципальных образований могут отличаться от модельной муниципальной хартии и устанавливают более детальные правила организации местного самоуправления.

Кроме законодательства штатов и муниципальных хартий определенную роль в регулировании местного самоуправления в США играют судебные прецеденты и судебные толкования.

Функции органов местного самоуправления в США можно условно разделить на две группы:

1)административные – обеспечение правопорядка, противопожарная охрана, сбор налогов, проведение выборов, контроль за качеством товаров, регистрация актов гражданского состояния и др.;

2)социальные – содействие работе школ, библиотек, общественных парков, медицинских и социальных учреждений, жилищно-коммунальных служб.

Организационные формы местной власти разнообразны. Основные из них: мэр–совет, совет–мэр, совет–мэр–управляющий, комиссия.

Органы местного самоуправления действуют строго в соответствии с законом. Среди форм воздействия на них со стороны штатов, в случае такой необходимости, выделяют прямые и косвенные:

1) прямые – от направления обязательных инструкций до смещения органов местного самоуправления и передачи их функций администрации штата или ее представителю (например, в случае неплатежеспособности муниципалитета);

16 Глава 1. Исторические, теоретические и общеправовые основы...

Функции органов местного самоуправления, в зависимости от порядка их возникновения, могут быть следующие:

1)дискреционные – обязательные по закону;

2)возникающие из адаптивных законов, которые применяются, если они одобрены соответствующим местным советом (впрочем, в этих законах могут быть обязательные и рекомендованные функции);

3)возникающие из т.н. «местных законов», которые парламент издает по просьбе конкретного муниципального образования;

4)возникающие из подзаконных актов (правительства или министерств);

5)делегируемые.

Во всех муниципальных образованиях, за исключением мелких, избираются советы. В мелких – действуют собрания граждан, которые в свою очередь также могут избирать советы, если это необходимо.

Территория Большого Лондона разделена на административные районы (чуть более 30-ти), в которых до 1980 г. были советы. Затем их заменили специальными органами, назначаемыми из центра (то же самое сделано в метрополитенских графствах).

Советы графств и округов по структуре примерно одинаковы – советники избираются на 4 года (в Шотландии – на 3 года) и ежегодно из своего состава избирают председателя совета (в городе он называется мэром). Состав советников ежегодно переизбирается на одну треть. Могут быть и другие правила переизбрания, но оно обязательно. Численность совета определяется количеством избирательных округов, которая устанавливается государственным секретарем и может составлять несколько десятков. Советы формируют местные администрации, в которых работают муниципальные служащие.

Совет прихода (общины) состоит примерно из 5–15 членов. Если совета прихода нет, то его обязанности выполняют председатель собрания прихода (проводимого один раз в год) и чиновник совета округа (т.н. доверенное лицо).

Во Франции 4 уровня власти: центр, регионы (22), департаменты (более 100) и коммуны (более 36 тыс.). В регионах, департаментах и коммунах осуществляется местное самоуправление при наличии назначаемых Правительством представителей государства – префектов и супрефектов. При этом разграничение функций между выборны-

ми органами местного самоуправления и представителями государства везде разное.

Вдепартаменте избирается генеральный совет на 6 лет, который формирует постоянно действующий исполнительный орган – департаментскую комиссию в составе 4–7 человек, которые не могут быть депутатами. На ее заседаниях присутствует префект или его представитель.

Вкоммуне избирается муниципальный совет из 6–9 человек на 6 лет. Совет осуществляет, в частности, следующие полномочия:

избирает из своего состава мэра и его заместителей; разрабатывает и принимает бюджет коммуны; управляет имуществом коммуны; определяет содержание коммунальных работ;

создает и ликвидирует должности коммунальных чиновников. Контроль за законностью решений совета осуществляет префект

спомощью работающего в коммуне супрефекта. Муниципальный совет может быть распущен мотивированным указом Президента страны, например, за неспособность обеспечить управление общиной.

Мэр осуществляет, в частности, следующие полномочия: доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выпол-

нение; участвует в наборе в армию;

ведет акты гражданского состояния; разрабатывает проекты решений совета; исполняет решения совета.

Он не несет ответственности перед советом, но может быть отстранен от дел Министром внутренних дел на срок до 1 месяца и отправлен в отставку указом Президента, одобренным Советом министров.

ВГермании 3 уровня управления: федеральный, земельный и коммунальный. Коммунальное управление осуществляется, в основном, на двух уровнях: в районах (уездах) и общинах, в которых действуют выборные органы (советы). В общинах с населением менее 200 человек, наряду с советами, действуют собрания граждан. Каждая община имеет свой устав.

Местное самоуправление означает выполнение органами местного самоуправления государственных задач под свою ответственность, то есть как будто государство делегирует органам местного самоуправления свои полномочия. Однако общины обладают суве-

ренными правами по вопросам организационным, кадровым, правотворческим, финансовым и др.

Кроме собственных задач общины выполняют общегосударственные задачи, действительно делегируемые им государственными органами.

Собственные задачи включают в себя обязательные и добровольные:

1)обязательные – строительство школ и дорог, пожарная охрана, санитарный надзор и др.;

2)добровольные – строительство культурных, спортивных и

социальных объектов, которые нельзя строить, если не построены обязательные, и др.

Организационные формы местной власти 4-х типов:

1)магистратная – совет общины избирается на 4 года и избирает бургомистра, который председательствует в исполнительном органе (магистрате) на правах первого среди равных (хотя и с особыми полномочиями), потому что магистрат является коллегиальным органом;

2)бургомистерская – совет избирается на 5 лет и избирает бургомистра, который председательствует в совете и осуществляет исполнительную власть, являясь главой исполнительного органа (городской управы);

3)северогерманская – совет избирается на 5 лет и избирает бургомистра, который председательствует в совете, и директора общины (или городского директора), который осуществляет текущее управление;

4)южногерманская – население избирает совет на 6 лет и обербургомистра, который председательствует в совете, готовит его решения, а также исполняет решения совета (имея право их опротестовывать) и осуществляет текущее управление.

ВИталии местное самоуправление осуществляется на трех уровнях: в областях1, провинциях и муниципалитетах (городских и сельских коммунах).

Вобласти прямым голосованием избирается совет в составе от 30 до 80 членов на 5 лет, который из своего состава избирает председателя и членов джунты (исполнительный орган), которые руководят областной администрацией. Основные полномочий области: установление и изменение границ муниципалитетов, профессиональная

1 Отдельные области, в отличие от большинства, обладают большей автономией, вплоть до обладания правом принятия своих законов.

подготовка, здравоохранение и больничное обслуживание, культурные услуги, планирование строительства, туризм, областной общественный транспорт, судоходство на озерах, развитие портов и портового хозяйства, охрана окружающей среды и др.

Контроль за деятельностью областных органов власти осуществляет комиссар, который назначается центральным правительством,

иконтрольная комиссия, три члена которой назначаются председателем областного совета, один – областным комиссаром и один – областным административным судом из состава его судей.

Впровинции население избирает совет в составе от 24 до 45 депутатов на 5 лет и председателя, который сам формирует и возглавляет джунту.

Вдополнение к органам самоуправления в провинции назначается губернатор, который подотчетен Министерству внутренних дел

иотвечает за поддержание общественного порядка, исполнение национальных законов и за соответствие закону решений, принимаемых провинциальным советом.

Муниципалитет вправе решать любой вопрос местного значения, если он не находится в компетенции вышестоящего органа власти. В его компетенции находятся санитарная служба и здравоохранение, служба общественной помощи, коммунальный жилой фонд, общественные работы, рынки и ярмарки, содержание местной полиции, общественный транспорт, места общественного пользования, помощь при несчастных случаях, строительство и содержание школ и дорог, обеспечение условий для отдыха, культурной деятельности и занятий спортом, регистрация актов гражданского состояния, списки избирателей, сбор налогов и пошлин.

Население муниципалитета избирает совет в составе от 13 до 80 депутатов на 5 лет и синдика (мэра), который сам формирует и возглавляет джунту, а в коммунах с населением до 15 тыс. жителей выполняет и функции председателя совета.

Одновременно синдик представляет центральное правительство

ив качестве государственного лица он обязан:

обеспечивать публикацию и доведение до сведения граждан законов, других государственных актов и информации правительства;

поддерживать общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан;

составлять статистические отчеты по определенным показателям;

вести избирательные и призывные списки;

осуществлять другие функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспечению общественного благосостояния.

В Японии местное самоуправление осуществляется на двух уровнях: в префектурах (и приравненных к ним районах Токио и Хоккайдо) с населением от 0,5 до 12 млн человек и в общинах (городах, поселках и селах). Крупные города префектур (с населением свыше 500 тыс. чел.) имеют особый правовой статус.

Токио разделен на районы, в которых избираются советы и главы районов. В других крупных городах также имеют районы, но в них нет избираемых органов, а главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов.

Глава местной администрации (в префектуре – губернатор, в общине – мэр или староста) избирается населением на 4 года и рассматривается как представитель Правительства на соответствующей территории. Он стоит над муниципальным советом и вправе:

самостоятельно назначать чиновников местной администрации; налагать вето на решения совета (отклоняемое 2/3 голосов); брать на себя функции совета и даже распускать его (назначая

при этом новые выборы).

Однако и совет может отстранить губернатора (мэра), если за это проголосует 3/4 его депутатов, но для постановки вопроса об отзыве губернатора (мэра) требуется петиция, подписанная 1/3 избирателей. Споры разрешаются в административном или судебном порядке.

Губернатор может быть досрочно смещен премьер-министром, а мэр города и староста деревни – губернатором.

Совет избирается населением на 4 года в составе, зависящем от численности соответствующего населения (префектуры – не более 120 депутатов, а общины – от 12 до 30). В мелких общинах советы не избираются, а созываются собрания избирателей.

По инициативе 1/3 избирателей может проводиться голосование населения о роспуске местного совета, и он распускается, если за это проголосовало большинство участвующих в голосовании местных жителей. В таком же порядке могут быть отозваны губернаторы, мэры, старосты и другие местные выборные должностные лица. Но отзыв возможен только через год после их вступления в должность.

Органы местного самоуправления обязаны: планировать развитие своих территорий;

заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (жилья, дорог, каналов, городского хозяйства и т.п.);