Муниципальное право. Практикум-1

Частное образовательное учреждение высшего образования

«Омская юридическая академия»

А. Г. Быкова, А. В. Дорофеев

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Практикум

Омск 2018

ББК 67.620

Б95

Ответственный редактор

д-р ист. наук, доц. А. Г. Быкова

Авторы:

А. Г. Быкова, д-р ист. наук, доц. (методические указания, гл. 1–3, 8–12, 14); А. В. Дорофеев (гл. 4–7, 13).

Быкова, А. Г. Муниципальное право : практикум / А. Г. Быкова, А. В. Дорофеев ; отв. ред. А. Г. Быкова. – Омск : Омская юридическая академия, 2018. – 108 с.

ISBN 978-5-98065-171-8

Рецензенты:

Е. В. Васильева – преподаватель кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат юридических наук;

А. В. Минжуренко – доцент кафедры теории и истории государства и права Омской юридической академии, кандидат исторических наук, доцент

Практикум «Муниципальное право» одобрен на заседании кафедры конституционного и муниципального права Омской юридической академии 24 мая 2018 г., протокол № 9.

Практикум «Муниципальное право» рекомендован к публикации методическим советом Омской юридической академии 29 июня 2018 г., протокол № 9.

Практикум «Муниципальное право» и учебник «Муниципальное право», подготовленные коллективом авторов Омской юридической академии, представляют собой самостоятельный учебно-методический комплекс для обеспечения учебной дисциплины «Муниципальное право».

Настоящий практикум содержит материалы, необходимые для проведения практических занятий по учебной дисциплине «Муниципальное право» со студентами всех форм обучения по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция.

Для студентов и преподавателей образовательных учреждений, в которых изучается муниципальное право.

© Омская юридическая академия, 2018

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ

Настоящий практикум содержит материалы для практических занятий по темам учебной дисциплины «Муниципальное право» со студентами всех форм обучения по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция. Целью практикума является оказание помощи студентам в изучении важнейших вопросов дисциплины, а также поиске нормативного материала и юридической литературы, необходимых для выполнения практических заданий, изложенных в сборнике.

Цель практических занятий состоит в проверке и углублении знаний теоретического характера у обучающихся, формировании навыков решения практических задач, а также обеспечении развития творческой активности личности обучающегося, его научного мышления и речи. По каждой теме, выносимой на практические занятия, дается примерный план ее изучения, которого целесообразно придерживаться.

Задачи, включенные в практикум, составлены, как правило, на основе реальной практики местного самоуправления. Условия задач включают все фактические обстоятельства, необходимые для вынесения определенного решения по вопросу, сформулированному в тексте задачи. Помимо прямо поставленного вопроса при решении задач могут возникать дополнительные вопросы, которые студенты должны заранее продумать. Следует подчеркнуть, что условия задач сформулированы таким образом, чтобы студенты могли разрешить все возникающие вопросы, опираясь на нормативные акты изучаемой темы, а также уже пройденный материал.

Необходимый для решения задач нормативный материал приведен в перечнях нормативных актов по каждой теме. При пользовании этими перечнями следует иметь в виду, что они носят лишь примерный характер и не исключают «выявления» студентами иных, в частности новейших, нормативных актов. Кроме того, практика реализации федерального законодательства в муниципальных образованиях может быть разной, поэтому студенты должны изучать муниципальные правовые акты нескольких муниципальных образований, находящихся в разных субъектах

3

Российской Федерации. Нормативные акты приводятся по состоянию на 1 июля 2018 г.

Помимо перечня нормативных актов по каждой теме приводится список литературных источников, рекомендуемых для подготовки к практическим занятиям. Рекомендации по изучению дополнительной литературы могут быть получены у преподавателей, ведущих практические занятия.

При пользовании названными и тем более ранее изданными литературными источниками следует иметь в виду, что некоторые содержащиеся в них положения уже устарели в связи с развитием законодательства, а потому требуют известной корректировки. Большую помощь при изучении новейшего законодательства может оказать знакомство с публикациями в юридических журналах, таких как «Государственная власть и местное самоуправление», «Муниципальная служба: правовые вопросы», «Конституционное и муниципальное право» и др.

Подготовка к практическим занятиям должна начинаться

сизучения соответствующей учебной и специальной литературы по теме практического занятия. После усвоения прочитанного необходимо внимательно ознакомиться с содержанием рекомендованных к этой теме нормативных актов. Особенно внимательно следует отнестись к усвоению тех нормативных предписаний, по поводу которых в литературе ведутся дискуссии.

Подготовка к практическим занятиям завершается решением задач. Приступая к решению задачи, студент должен прежде всего уяснить ее содержание, сущность возникшей проблемы и все обстоятельства дела. Далее необходимо внимательно проанализировать доводы сторон и дать им оценку с точки зрения действующего законодательства. Помимо этого, необходимо ответить на теоретические вопросы, поставленные в задаче в связи

спредложенной ситуацией. Все содержащиеся в решении выводы обосновываются ссылками на конкретные правовые нормы.

Образец решения задач

Задача. Законом области определен порядок преобразования муниципальных образований области. Согласно областному закону преобразование сельских поселений, в случае если на тер-

4

ритории сельского поселения проживает менее 100 человек, обладающих активным избирательным правом, возможно без учета мнения населения этих муниципальных образований. При преобразовании иных видов муниципальных образований должны использоваться только публичные слушания. Депутаты совета одного из муниципальных районов области посчитали областной закон противоречащим федеральному законодательству и обратились к юристу за разъяснениями. От имени юриста подготовьте ответ.

Ответ. Из условий задачи видно, что речь идет о преобразовании муниципальных образований (ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)).

Юристу предстоит ответить на следующие вопросы:

1.Какие формы учета мнения населения возможно применять при осуществлении преобразования муниципальных образований?

2.Вправе ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации принять закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок преобразования муниципальных образований?

3.Вправе ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации принять закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципальных образований без учета мнения населения этих муниципальных образований?

Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования.

Причем при осуществлении регулятивных полномочий законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой

5

природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом он не может действовать произвольно и связан с необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г.

№194-О-П).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Рос-

сийской Федерации, выраженной, в частности, в постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П, определении от 1 апреля 2008 г.

№194-О-П, учет мнения населения в определенных конституци- онно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан.

Квозможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться также решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территории муниципальных образований.

В силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 6 марта 2008 г.

№214-О-П, указание федерального законодателя на использование при решении вопросов, касающихся жизненно важных интересов местного сообщества, форм представительной демократии (путем выражения мнения населения через представительный орган муниципального образования) не исключает необходимость – с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия (преамбула; ч. 1 ст. 1, ст. 3 Конституции Российской Федерации) требования согласованного функционирования институтов представительной и непосредственной демократии – законодательно гарантировать населению, как первичному субъекту

6

местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования.

Внастоящее время в ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены 10 способов преобразования муниципальных образований:

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделе-

нием его статусом сельского поселения; 4) изменение статуса сельского поселения в связи с наделени-

ем его статусом городского поселения; 5) изменение статуса городского поселения в связи с наделе-

нием его статусом городского округа; 6) изменение статуса городского поселения в связи с лишени-

ем его статуса городского округа; 7) изменение статуса городского округа в связи с наделением

его статусом городского округа с внутригородским делением; 8) изменение статуса городского округа в связи с лишением

его статуса городского округа с внутригородским делением; 9) присоединение поселения к городскому округу с внутриго-

родским делением; 10) выделение внутригородского района из городского округа

свнутригородским делением.

Всоответствии с ч. 2 данной статьи преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с указанным Федеральным законом. В то же время согласно нормам ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ при реализации каждого из способов преобразования муниципальных образований предусматривается учет мнения населения. Однако в ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ в зависимости от способов преобразования муниципальных образований устанавливаются различные формы выражения волеизъявления населения в решении данных вопросов.

7

Согласно чч. 3–7.2 ст. 13 и п. 4. ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ для всех способов преобразования муниципальных образований, за исключением разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений, получить согласие населения можно на публичных слушаниях. При разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений, согласие населения можно получить путем голосования (т. е. в порядке проведения местного референдума) либо на сходах граждан.

Произвольное преобразование муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации без учета волеизъявления населения в установленных Федеральным законом № 131ФЗ формах либо в нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка выражения такого волеизъявления населения не допускается. При осуществлении преобразования муниципальных образований органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны также учитывать другие требования территориальной организации местного самоуправления, установленные гл. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Согласно ч. 2. ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Это не означает, что субъект Российской Федерации должен принять закон, регулирующий порядок (стадии) проведения преобразования муниципальных образований.

Процедура преобразования муниципального образования начинается с появления инициативы. Правом выступить с инициативой обладают население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

8

Не следует забывать и о том, что муниципальное образование – это юридическое лицо, поэтому требуется соблюдать и правила гражданского законодательства о ликвидации и (или) образовании юридического лица.

По сути, закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования заканчивает этот процесс. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

9

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Вопросы для самостоятельной подготовки

кпрактическим занятиям

1.Муниципальное право – отрасль российского права.

2.Муниципально-правовые нормы и институты.

3.Муниципально-правовые отношения.

4.Система муниципального права.

5.Источники муниципального права.

6.Муниципальное право как наука: понятие, предмет, методы

познания.

Список рекомендуемой литературы

1.Муниципальное право : учеб. / А. Г. Быкова, А. В. Быков, А. В. Дорофеев, О. М. Гвоздева ; отв. ред. А. Г. Быкова. Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2018. 355 с.

2.Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М. : Проспект, 2013. 336 с.

3.Муниципальное право России : учеб. для бакалавриата

имагистратуры / под ред. А. Н. Кокотова. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2016. 444 с.

4.Пешин Н. Л. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для бакалавров. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2011. 462 с.

5.Шугрина Е. С. Муниципальное право : учеб. 3-е изд., пере-

раб. и доп. М. : Норма, 2010. 528 с.

Список рекомендуемых нормативных актов

1.О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г.

№131-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3.Об Уставе города Омска : решение Ом. гор. Совета от 20 сент. 1995 г. № 92. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10