Муниципальное право. Полный конспект лекций по учебной дисциплине

при реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления (отзыв, роспуск, отрешение от должности и т.д.);

другие.

Методы правового регулирования в муниципальном праве – это правовые приемы (способы), с помощью которых поведение участников местного самоуправления направляется в нужное законодателю русло:

1)управомочивание – предоставление лицу права совершать или не совершать, по своему усмотрению, то или иное действие (например, парламент России имеет право передать органам местного самоуправления какие-то государственные полномочия – ст. 132 Конституции РФ);

2)обязывание – возложение на лицо обязанности совершить то или иное действие (например, представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум не позднее 30 дней со дня поступления к нему документов, на основании которых назначается местный референдум, – ч. 5 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон о местном самоуправлении));

3)запрет – возложение на лицо обязанности воздерживаться от тех или иных действий (например, главе местной администрации запрещено заниматься предпринимательской деятельностью – ч. 9 ст. 37 Закона о местном самоуправлении);

4)установление – утверждение правила (например, в представительном органе муниципального образования на постоянной основе могут работать не более 10% его депутатов – ч. 5 ст. 40 Закона о местном самоуправлении);

5)устрашение – установление ответственности за нарушение закона (например, если глава муниципального образования издаст нормативный правовой акт, противоречащий феде-

ральному закону, то он может быть отрешен от должности главой субъекта РФ – п. 1 ч. 1 ст. 74 Закона о местном самоуправлении).

Если исходить из деления методов правового регулирования на публично-правовые и частноправовые, на императивные и диспозитивные, то в муниципальном праве преобладают публично-правовые и императивные.

Нормы муниципального права (или муниципально-правовые нормы) – это правовые нормы, которые регулируют общественные от-

32 Глава 1. Исторические, теоретические и общеправовые основы...

ношения, составляющие предмет муниципального права. Они обладают общими признаками всех правовых норм (устанавливаются уполномоченными органами власти, общеобязательны, обеспечиваются и защищаются от нарушений с помощью специально созданных государственных институтов, в т.ч. принудительными мерами, и т.д.).

Особенностью норм муниципального права является то, что они одновременно являются нормами многих других отраслей права (конституционного, административного, хозяйственного, финансового, земельного, жилищного, экологического и др.), потому что муниципальное право было создано искусственно, на основе давно существовавших отраслей права. А до этого система правовых норм о местном самоуправлении считалась одним из институтов конституционного (государственного) права. Однако, по сути, она остается таковой и сейчас.

Классификация норм муниципального права может быть осуществлена по разным критериям:

1)в зависимости от предмета регулирования – регулирующие проведение местного референдума, избрание органов местного самоуправления, формирование местного бюджета, взаимодействие местных органов самоуправления с органами государственной власти и др.;

2)по характеру предписаний (по способу воздействия на субъектов правоотношений) – управомочивающие, обязывающие, запрещающие и др.; некоторые авторы выделяют нор- мы-принципы («В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» – ст. 12 Конституции РФ), однако нормы и принципы смешивать не следовало бы;

3)по степени определенности:

а) императивные, предписывающие поступать строго определенным образом (например, «Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным» – ч. 4 ст. 25 Закона о местном самоуправлении);

б) диспозитивные, предписывающие выбирать один из вариантов поведения (например, «Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава» – ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении);

4)по юридической силе – содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных конституционных законах (например, в ФКЗ «О чрезвычайном положении»), в федеральных законах, в законах субъектов РФ, в подзаконных актах, в муниципальных правовых актах и др.;

5)по территории действия – действующие на территории России, субъекта РФ, муниципального образования.

Система муниципального права состоит из групп правовых норм, каждая из которых (из этих групп) имеет некоторую обособленность, поскольку регулирует какие-то однородные, тесно взаимосвязанные отношения (см. выше квалификацию норм муниципального права по первому критерию).

Некоторые авторы выделяют общую, особенную и специальные части муниципального права:

1)общая часть – основы местного самоуправления (правовые, территориальные, организационные, экономические);

2)особенная часть – нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в различных сферах (общественный порядок, образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство и т.д.);

3)специальная часть – нормы, принимаемые в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Всилу того, что в систему муниципального права вошли нормы других отраслей права, его называют комплексной отраслью права.

Всистеме права России муниципальное право занимает место, главным образом, как часть конституционного (государственного) права.

Муниципально-правовые отношения – это общественные отношения, которые регулируются нормами муниципального права. Они составляют, как было отмечено ранее, предмет муниципального права.

Субъектами муниципально-правовых отношений могут выступать:

жители муниципального образования (как участники местного референдума, избиратели на муниципальных выборах, участники схода граждан и т.д.);

группы жителей муниципального образования (например, жители части муниципального образования, члены местного отделения общественного объединения, инициативная группа граждан);

муниципальные образования (например, село или город); органы местного самоуправления (например, местная админи-

страция);

органы территориального общественного самоуправления (например, совет многоквартирного дома);

муниципальные предприятия и учреждения; ассоциации муниципальных образований (например, Союз ма-

лых городов России); органы государственной власти (например, участвующие в про-

цедуре роспуска представительного органа муниципального образования);

должностные лица (например, глава муниципального образования, депутат представительного органа, муниципальный служащий);

другие.

Возникновение, изменение и прекращение муниципальноправовых отношений происходит на основе правовых актов в связи с наступлением определенных условий или обстоятельств (установленными этими актами), которые называются юридическими фактами. Таковыми могут быть:

1)события (они происходят помимо воли людей), например, если представительный орган и местная администрация муниципального образования отсутствуют и не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием (юридический факт), то возникают отношения в связи с временным осуществлением отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 75 Закона о местном самоуправлении);

2)действия (они совершаются людьми), например, если законодатели приняли закон о передаче органам местного самоуправления каких-то государственных полномочий (первый юридический факт) и для их осуществления им переданы необходимые материальные и финансовые средства (второй юридический факт), то возникают отношения в связи с осуществлением органами местного самоуправления этих госу-

дарственных полномочий (см. ст. 132 Конституции РФ).

Источники муниципального права – это юридические формы, в которых находят свое выражение нормы муниципального права (из правового источника вытекают правовые нормы). Иными словами, это законодательные и иные правовые акты, включая договорные, в которых содержатся нормы муниципального права (см. тему «Правовые основы местного самоуправления в РФ»).

ГЛАВА 2

ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Тема 5. Правовые основы местного самоуправления в РФ

Правовые основы местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Региональное законодательство о местном самоуправлении. Муниципальные правовые акты.

Правовые основы местного самоуправления – это (в соответствии со ст. 4 Закона о местном самоуправлении):

общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры РФ; Конституция РФ; федеральные конституционные законы;

Закон о местном самоуправлении; другие федеральные законы;

издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

уставы муниципальных образований; решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; иные муниципальные правовые акты.

Можно сказать, что в названной статье Закона перечислены источники муниципального права России.

Европейская хартия местного самоуправления также является источником муниципального права. Она принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицирована Россией в 1998 г. В ней сказано, в частности, следующее:

1)государства–члены Совета Европы, подписавшие Хартию, считают, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

право граждан участвовать в управлении государственными делами непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне;

защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции;

2)под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами; это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону;

3)основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом; в пределах этих полномочий они обладают полной свободой действий;

4)в процессе принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, в частности, при любом изменении местных территориальных разграничений;

5)местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры; условия работы их служащих должны обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, для чего необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе;

6)статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

7)любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных законом; как правило, он должен быть предназна-

чен лишь для обеспечения законности, а также за надлежащим выполнением ими делегированных им полномочий;

8)органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

эти средства должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям;

по меньшей мере, часть этих средств должна поступать за счет местных сборов и налогов;

защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания; такие процедуры не должны ограничивать их свободу в пределах их компетенции;

9)местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес;

должно быть признано их право вступать и в международное объединение органов местного самоуправления;

местным органам самоуправления предоставляется право сотрудничать с подобными органами других государств на условиях, установленных законом;

10)органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных в законодательстве принципов местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении в соответствии со ст. 5 Закона о местном самоуправлении должно, в частности, содержать:

общие принципы организации местного самоуправления в РФ; права, обязанности и ответственность граждан, должностных лиц

иорганов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

права, обязанности и ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, переданных им федеральными законами.

Основные федеральные правовые акты о местном самоуправлении:

1)Конституция РФ – ст. 3, 8, 9, 12, 15, 24, 32, 72 и глава 8;

2)федеральные конституционные законы, например, ФКЗ от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;

3)федеральные законы:

ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

Закон РФ от 14.07.1992 г. № 3297-1 «О закрытом администра- тивно-территориальном образовании»;

Закон РФ от 01.04.1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе РФ»;

ФЗ от 07.04.1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда РФ»; ФЗ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избиратель-

ных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»; ФЗ от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципаль-

ных унитарных предприятиях»; ФЗ от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на постав-

ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

ФЗ от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;

ФЗ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»;

ФЗ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»; ФЗ от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и

деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»;

Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой плотностью населения (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 г. № 707-р);

Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с высокой плотностью населения (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 г. № 707-р).

Региональное законодательство о местном самоуправлении в соответствии со ст. 6 Закона о местном самоуправлении должно, в частности, содержать:

регулирование организации местного самоуправления в субъекте РФ в случаях и порядке, установленных Законом о местном самоуправлении;

права, обязанности и ответственность органов власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

права, обязанности и ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.

Основные региональные правовые акты о местном самоуправлении:

конституции (уставы) субъектов РФ; законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления (на-

пример, о местном референдуме, об установлении границ муниципальных образований);

акты глав субъектов РФ по вопросам местного самоуправления (например, об отрешении от должности главы муниципального образования).

Муниципальные правовые акты в соответствии со ст. 7 Закона о местном самоуправлении принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, должностными лицами и органами местного самоуправления. Они могут приниматься и по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, во исполнение соответствующих законов.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Всистему муниципальных правовых актов входят:

1)устав муниципального образования (далее – МО);

2)правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе

граждан);

2)правовые акты представительного органа МО;

3)правовые акты главы МО;

4)постановления и распоряжения главы местной администра-

ции, иных должностных лиц и органов МО, предусмотренных уставом МО.

Устав МО и правовые акты, принятые по итогам местного референдума (схода граждан), являются в системе муниципальных правовых актов актами высшей юридической силы.

Представительный орган принимает решения:

1)устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории МО (принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено законом);

2)об удалении главы МО в отставку;

3)по вопросам организации своей деятельности и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции.

Глава МО издает постановления и распоряжения: по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также:

постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа (если он исполняет полномочия его председателя);

или постановления и распоряжения местной администрации (если он исполняет полномочия ее главы).

Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, подписывает решения представительного органа.

Глава местной администрации издает постановления местной администрации:

1)по вопросам местного значения;

2)по вопросам, связанным с осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3)по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица органов МО издают распоряжения и

приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом МО. Муниципальные нормативные правовые акты подлежат вклю-

чению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. Эти регистры субъектов РФ составляют Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, ведение которого осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Уставом МО должно определяться:

1)наименование МО;

2)перечень вопросов местного значения;

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5)наименования и полномочия выборных и иных должностных лиц и органов местного самоуправления;

6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7)срок полномочий представительного органа, депутатов, иных выборных должностных лиц МО, а также основания и порядок прекращения их полномочий;

8)виды ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, основания и порядок ее наступления;