Муниципальное право России. Курс лекций

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Омская академия

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Курс лекций

Омск ОмА МВД России

2013

1

УДК 340(075) ББК 67.620.612я73

М 90

Рецензенты:

кандидат юридических наук А. В. Подгорбунских (Администрация г. Омска);

кандидат юридических наук, доцент М. В. Доцкевич (Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России)

Авторский коллектив: Ю. В. Герасименко, д-р юрид. наук, проф. – лек-

ции 1 (вопрос 4 в соавт. с Т. Ю. Герасименко), 3; А. В. Жиляев, канд. юрид. наук – лекции 4, 5; Е. В. Кошелев, канд. юрид. наук – лекция 9; Д. В. Кузовкин, канд. юрид. наук – лекции 7, 8; А. И. Савельев, канд. юрид. наук – лекция 6; С. В. Шевченко,канд. ист. наук, доц. – лекция 2.

М 90 Муниципальное право России : курс лекций / под общей ред.

д-ра юрид.наук, проф.Ю. В. Герасименко. –Омск :Омскаяакадемия МВД России, 2013. – 228 с.

ISBN 978-5-88651-565-7

На основе современного законодательства и с учетом особенностей осуществления местного самоуправления на территориях Сибирского федерального округа анализируются институты муниципального права. Представленные лекции подготовлены в соответствии с действующей программой учебного курса и охватывают наиболее важные вопросы муниципального права.

Предназначено для курсантов (слушателей) учебных заведений системы МВД и всех интересующихся проблематикой муниципального права.

УДК 340(075) ББК 67.620.612я73

2

.

ЛЕКЦИЯ 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА

И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Вопросы:

1.Понятие, предмет и методы муниципального права.

2.Нормы муниципальногоправа.Институты муниципальногоправа.

3.Муниципально-правовые отношения: субъекты, объекты, виды.

4.Источники муниципального права.

5.Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.

1.Понятие, предмет и методы муниципального права

Муниципальное право является относительно новым явлением для российской правовой системы. Хотя следует отметить, что дореволюци- онныеученые-юристы уделяливопросаммуниципальногоуправленияопределенное внимание.

Категория «муниципальное право» происходит от лат. municipium – самоуправляющаяся община1. В настоящее время под данным термином понимается:

–во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

–во-вторых, отрасль российского законодательства – внешняя форма выражения права, представленная совокупностью нормативных правовых актов различного уровня, объединенных общностью их содержа-

1Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40, ст. 38252. С. 9500–9570) (далее – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) установил тождественность слов «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова и словосочетания (ст. 2).

3

ния и занимающих относительно самостоятельное место в системе российского законодательства;

–в-третьих, правовая наука – система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли права;

–в-четвертых, учебная дисциплина, изучение которой является обязательным в высших учебных заведениях страны.

Указывая самостоятельное значение каждого из перечисленных понятий, важно признать, что последние три обусловлены понятием муниципального права как отрасли права.

Формирование и интеграция отечественного муниципального права как отрасли права происходит в начале 90-х гг. XX в. В этот период активно начался процесс развития местного самоуправления в РоссийскойФедерации. Кчислуосновных факторов становлениямуниципального права относятся социально-политические и экономические, предопределившие в рамках процессов децентрализации власти, разгосударствления и перехода к принципиально иной форме правления не только выбор новой системы организации власти на местах, но и перераспределение как политической, так и экономической власти «сверху вниз».

Предметом муниципального права выступают общественные отно-

шения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо внутригородских территориях городов федерального значения.

Вюридическойлитературевыделяютследующиеотличительныепризнакиобщественныхотношений, составляющих предметмуниципального права:

–ярко выраженный локально-территориальный характер. Они представлены в специфических территориальных формах – муниципальных образованиях;

–объем, внешниеграницыобщественных отношений,составляющих предметмуниципального права, определяются в своей основе вопросами местного значения;

–появление по поводу организации и функционирования муниципальной власти – на самостоятельном уровне публичной власти;

–наличие обязательного субъекта – непосредственно народа или соответствующего органа местного самоуправления;

4

–политический характер, так как связаны с решением задач и функций органов местного самоуправления во всех сферах деятельности в пределах муниципального образования2.

Учитывая материальное содержание общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, их можно классифицировать на отдельные виды:

–общественные отношения, определяющие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении;

–общественные отношения, возникающие по поводу организации и функционирования органов местного самоуправления;

–имущественные муниципальныеотношения;

–отношения по поводу формирования и расходования средств местных бюджетов, межбюджетные отношения в связи с решением вопросов местного значения.

Метод муниципального права – это совокупность правовых средств (способов) правового воздействия самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли права.

Поскольку муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, то оно сочетает два основных метода регулирования общественных отношений всистемеместного самоуправления:императивный и диспозитивный.

Публично-правовой характер муниципального права предопределяет императивные начала правового воздействия на самоуправленческие отношения, основывающиеся на субординации и прямом подчинении субъектов этих отношений. Но конкретные способы его проявления довольно разнообразны (предписание, запрет, обязывание). Так, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. запрещает производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,иныминормативнымиправовымиактами,кромефедеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Диспозитивныехарактеристикимуниципально-правовогометодасвя- заны с присутствием частноправовых начал в данной отрасли. Диспозитивный методправовогорегулированияоснован на равенствеучастников правоотношений и на их возможности самостоятельно выбирать тот или

2 См., напр.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 36–38 ; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. 2-е изд. М., 2002.

С. 21–27 ; Кокотов А. Н., Саломаткин В. И. Муниципальное право России. 3-е изд.

М., 2006. С. 10–16.

5

иной вариант поведения. Данный метод определяет характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не являющимися муниципальной собственностью, порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципальногозаказа и т. д.

Наосновании вышеизложенногоможноутверждать,чтомуниципальноеправоявляетсясамостоятельнойотраслью права.Муниципальноеправо – комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права обусловлен регулиро- ваниеммуниципально-правовыхотношенийнормамиииныхотраслейпра- ва – конституционного,административного,земельного,финансовогои т. д. Ноприэтом муниципальноеправоиспользуетнормыдругихотраслей права лишь в целях обеспечения всестороннего регламентирования отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

2. Нормы муниципального права. Институты муниципального права

Первичнымэлементомсистемы муниципальногоправаивместестем наиболее подвижным считается правовая норма (муниципально-право- вая норма). Муниципально-правовая норма закрепляет и регулирует общественные отношения в сфере местного самоуправления. Данная норма, как и любая норма права, является властным повелением. Она устанавливается или санкционируется властным органом, выступает как общеобязательное предписание, охраняемое от нарушений предусмотренными государством мерами принудительного воздействия.

Муниципально-правовые нормы имеют ряд особенностей:

–регулируют особый комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу организации и функционирования местного самоуправления;

–могут устанавливаться как органами государственной власти на федеральном и региональном (субъектном) уровнях, так и субъектами муниципальнойвласти(органамиидолжностнымилицами местногосамоуправления, непосредственно населением муниципального образования);

–могут одновременно выступать в качестве других норм права. Это, как уже было указано ранее, определяет комплексный характер муниципального права как отрасли права.

6

Нормы муниципального права можно классифицировать по различным основаниям:

1)по характеру содержащихся предписаний:

–управомочивающие (определяющие предметы ведения органов местного самоуправления и устанавливающие права субъектов муници- пально-правовыхотношений);

–обязывающие (закрепляющие требования рассмотреть обращения граждан и дать по ним ответ в установленные законом сроки);

–запрещающие (содержащие запрет на назначение должностных лиц местного самоуправления должностными лицами органов государственной власти);

2)по субъектам, их принимающим:

–принятые органами государственной власти (федеральными, региональными);

–принятыесубъектамимуниципальнойвласти (населениеммуниципальногообразования, органамиидолжностнымилицами местногосамоуправления);

3)по территории действия:

–федеральные;

–региональные;

–местные (муниципальные);

4)по назначению в механизме правового регулирования:

–материальные(закрепляющиекомпетенциюорганов местногосамоуправления и их должностных лиц);

–процессуальные (определяющие порядок проведения муниципальных выборов);

5)по времени действия:

–постоянные;

–временные.

Поскольку правовой институт – это группа норм права, объединенных между собой предметно-функциональными связями, регулирующих конкретный вид общественных отношений и приобретающих в силу этогоотносительнуюустойчивость исамостоятельностьфункционирования, топравовыеинституты, входящиевотрасльмуниципальногоправа, представляютсобой группынорм,регламентирующиеоднородныеобщественныеотношения, связанныесразличнымиаспектами местногосамоуправления. К их числу можно отнести: организационно-правовые основы местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, фи-

7

нансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и др.

3. Муниципально-правовые отношения: субъекты, объекты, виды

Муниципально-правовые отношенияявляютсяразновидностью правоотношений,т. е. общественныхотношений, урегулированныхнормами права, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей. Посредством правоотношений требования юридических норм воплощаются в поведение людей3. В связи с этим муниципально-правовые отношения можно определить как общественные отношения, возникающие с осуществлением права граждан на местное самоуправление, решением органами местного самоуправления вопросов местного значения и регулируе- мыемуниципально-правовыми нормами.

К числу наиболее характерных признаков муниципально-правовых отношений относится то, что они:

–возникают, развиваютсяи прекращаютсяна основемуниципальноправовых норм;

–складываются в специфической области – в сфере местного самоуправления;

–имеют особые территориальные пределы распространения – в границах муниципального образования;

–носят комплексный характер, т. е. существуют в различных сферах муниципальной жизни – экономической, культурной, природоохранной и т. д.

Структурныеэлементымуниципально-правовых отношений –субъек- ты, объекты и содержание правоотношения.

Субъекты –этоучастники правоотношения,носителисубъективных прав и юридических обязанностей.

Местное самоуправление характеризуется большим числом субъектов, имеющих разнообразные полномочия по объему, структуре и правовым свойствам. Это обусловлено комплексным характером муниципаль- но-правовыхотношений,которыесвязанысосуществлениемзадач и функций местного самоуправления во всех сферах многогранной местной жизни.

3 Алексеев А. П. Муниципальное право : учеб. пособие. Волгоград, 2006. С. 69–75.

8

Субъектами муниципально-правовых отношений в сфере организации и осуществления местного самоуправления на современном этапе являются: населениемуниципальных образований;жители муниципальныхобразований; граждане;муниципальныеобразования;собрания(сходы) граждан; съезды (конференции) местных сообществ; органы местногосамоуправления;депутатыпредставительногооргана муниципального образования; члены других выборных органов муниципального образования;должностныелицаместногосамоуправления;муниципальныеслужащие; органы территориального общественного самоуправления; органы социального самоуправления; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации; ассоциации и союзы муниципальных образований.

Объекты правоотношений – это то, на что направлена деятельность определенных участников в этом отношении, то, по поводу чего могут возникать правовые связи между участками муниципально-правовых отношений, на что направлены права и обязанности субъектов.

С точки зрения плюралистической теории (теории множественности объектов) в качестве общего объекта муниципально-правовых отношений выступаетдеятельность населениямуниципальногообразования и формируемых им муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий.

К числу конкретных объектов относят те реальные блага, к обладанию которыми стремятся стороны правоотношения. Ими могут быть:

а) материальные блага (объекты материального мира) – территория муниципального образования, муниципальная собственность и т. д.;

б)личныенематериальныеидуховныеблага (нематериальныеобъекты) – здравоохранение, образование и т. д.

Содержание муниципальных правоотношений представляет собой совокупность субъективных прав и юридических обязанностей субъектов (участников, сторон).

Вмуниципальном правеиспользуютсяразличныеоснованиякласси- фикациимуниципально-правовых отношений:

–в зависимости от выполняемых функций выделяют учредитель-

ные, правоустановительные, охранительные муниципально-правовые отношения;

–по характеру действий муниципально-правовые отношения подразделяются на материальные и процессуальные;

9

– в зависимости от субъектов муниципально-правовых отношений выделяют:

а)муниципально-правовыеотношения,вкоторыходним изсубъектов выступает население муниципального образования;

б) муниципально-правовые отношения, в которых один из субъектов – орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления;

в)муниципально-правовыеотношения,вкоторыходним изсубъектов является муниципальное образование;

г) отношения, возникающие в связи с компетенцией органов государственной власти в области местного самоуправления и т. д.

4. Источники муниципального права

Под источником любой отрасли права понимается внешняя форма закрепления правовых норм. Поэтому источником муниципального права является совокупность нормативных правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. К настоящему времени сформировалась разнообразная система источников муниципального права, представляющая его нормативную основу.

Первую группу источников муниципальногоправа составляютобщепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления являетсяЕвропейская Хартияместногосамоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (далее – Европейская Хартия). Документ был ратифицирован Государственной Думой 20 марта 1998 г.4 и вступил в силу на территории России с 1 сентября 1998 г.

Европейская Хартия установила важнейшие принципы организации местногосамоуправленияигарантииправ местногосамоуправления,закрепила основополагающие права органов местного самоуправления:

–на самостоятельность в определении своих внутренних административных структур;

–на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которымиони могутсвободнораспоряжатьсяпри осуществлении своих полномочий;

4 О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления : федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36, ст. 4466. С. 8271–8278.

10