Муниципальное право России. Курс лекций

ния в осуществлении местного самоуправления. К таковым относятся: а) местный референдум; б) муниципальные выборы; в) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразованиямуниципальногообразования;г) сходграждан, осуществляющийполномочияпредставительногооргана муниципальногообразования;д) сход граждан; е) правотворческая инициатива граждан; ж) территориальное общественноесамоуправление;з) публичныеслушания;и) собраниеграждан; к) конференция граждан (собрание делегатов); л) опрос граждан; м) обращения граждан в органы местного самоуправления.

В статье 33 комментируемого документа говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Закону о местном самоуправлении 2003 г. и другим федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство определяется историческимии иными особенностямиразвитияРоссии, многонациональнымсоставомнаселенияипрактикойфункционированияместногосамоуправления, учитывающей различныеместные традиции.

Среди упомянутых форм можно выделить митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, наказы избирателей, отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, народное обсуждениепроектов нормативныхправовыхактов,казачийкруг(собирающийся в рамках функционирования казачьих общин), совет старейшин (форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, распространенная в республиках Северного Кавказа) и др.

Следует отметить, что отсутствие исчерпывающего перечня форм непосредственногоосуществлениянаселением местногосамоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления не позволилозаконодателюихклассифицировать.Такуюклассификациюможно найти в юридической литературе.

Так, В. В. Комарова предлагает делить их на императивные формы непосредственного волеизъявления граждан, полагающие окончательное решение определенных вопросов, консультативные формы непосредственного волеизъявления граждан, предусматривающие выявление, сопоставлениеволи народаи формируемого им органавласти, и регулятивные формы непосредственного волеизъявления граждан, характеризующие участиенаселения муниципального образования в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета.

81

В первом случае автор относит к их числу референдум, выборы, отзыв, некоторые виды общих собраний населения и сходы. Во втором – митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, публичные слушания, опросыграждан, консультативныйреферендумиобсуждения. Втретьем – гражданскую правотворческую инициативу, деятельность политических партий, собрания граждан, конференции граждан, обращения граждан, наказы избирателей, отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления и территориальное общественное самоуправление2.

К федеральным законам, раскрывающим содержание тех или иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, относятся федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации»3, от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления»4, определяющие условия и порядок организации и проведения местных референдумов и муниципальных выборов, от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотренияобращений гражданРоссийской Федерации»5,содержащий правила рассмотрения обращений граждан органами и должностными лицами местного самоуправления, от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»6, характеризующий процедуру участия граждан в публичных мероприятиях, и др.

На основании норм федерального законодательства осуществляется правовое регулирование рассматриваемой области общественных отношений и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в ст. ст. 54, 125–127 Конституции Республики Тыва от 6 мая 2001 г.7 говорится, что в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Тыва граждане избирают депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Республики Тыва. Для обсуждения

2Муниципальное право : учебник для высших учебных заведений / под ред. Ю. А. Дмитриева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 155–156.

3Рос. газета. 2002. 15 июня.

4Там же. 1996. 4 дек.

5Там же. 2006. 5 мая.

6Там же. 2004. 23 июня.

7Тувинская правда. 2001. 14 мая.

82

вопросов местногозначения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводитьсясобрания граждан. В поселении счисленностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местногозначения проводится сход граждан. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актомпредставительногоорганамуниципальногообразования.Согласност. ст. 60, 62Устава Омской области от26 декабря 1995 г. № 38-ОЗ8 местное самоуправление на территории Омской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, федеральными и областными законами, уставами муниципальных образований,муниципальными правовыми актами путем местногореферендума,муниципальных выборов,другихформ прямоговолеизъявления.

Порядок реализации отдельных институтов прямой демократии в системе местного самоуправления регулируется законами субъектов Российской Федерации. Например, Законом Забайкальского края от 6 июля 2010 г. № 385-ЗЗК «О муниципальных выборах в Забайкальском крае»9, Законом Республики Бурятия от 28 ноября 2003 г. № 492-III «О местном референдуме в Республике Бурятия»10, Законом Новосибирской области от17 сентября2003 г.№ 141-ОЗ«Онаказахизбирателейиобращенияхграж- дан»11, Законом Томской области от 20 июля 2000 г. № 32-ОЗ «О территориальном общественном самоуправлении в Томской области»12 и т. д.

Также важное значение для обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения имеют муниципальные правовые акты. Ключевую роль среди них играют уставы муниципальных образований13

8Омский вестник. 1995. 27 дек.

9Забайкальский рабочий. 2010. 9 июля.

10Бурятия. 2003. 4 дек.

11Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2003. Ч. 6(11).

12Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2000. № 26.

13См., напр.: Устав Азовского немецкого национального муниципального района Омской области от 30 июня 2005 г. № 6-26 // Ihre Zeitung (спецвыпуск). 2005. 12 авг. ; Устав муниципального образования городского округа «Город Заринск» Алтайского края от 1 апреля 2005 г. № 2-ГС // Новое время. 2005. 27 авг. ; Устав муниципального образования «Салаирское городское поселение» от 9 июля 2009 г.

№165 // Вестник самоуправления : приложение к газете «Знаменка». 2009. 15 авг.

83

и решения органов местного самоуправления, регулирующие условия и порядок реализации отдельных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления14.

2. Местный референдум

Референдум – это форма прямого волеизъявления граждан по наиболееважным вопросам государственногоиместногозначенияв целях принятия решений посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме15.

Первичной целью референдума является принятиерешений на основе единства мнений граждан в условиях, когда другие формы непосредственного народовластия применяются ограниченно или не дают должного результата. Именно поэтому референдум, как и другие демократические институты, направленные на достижение общественного согласия, имеет ярко выраженные интегративные функции.

Применительно к местному самоуправлению референдум можно характеризовать как: а) высшую форму непосредственного выражения власти народа; б) форму непосредственного осуществления местного самоуправления; в) деятельность участников референдумного процесса, направленную на реализацию прав граждан на участие в референдуме.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участиявместныхреферендумах.Местныйреферендумможетпроводиться на всей территории муниципального образования в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. В нем имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Гражда-

14См., напр.: Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городе Ачинске : решение Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 3 октября 2006 г. № 18-96р // Ачинская газета. 2006. 11, 16 окт. ; Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле : решение Барнаульской городской Думы от 14 мая 2009 г. № 106 // Вечерний Барнаул. 2009. 29 мая ; Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения собрания, конференции граждан : решение Омского городского Совета от 20 сентября 2006 г. № 397 // Третья столица. 2006. 5 окт. ; Об общественных слушаниях в городе Красноярске :решение городского Совета города Красноярска от 6 июня 2000 г. № 24-265 // Городские новости. 2000. 26 июня.

15См., напр.: Жиляев А. В. Избирательное право : курс лекций. Омск, 2011. С. 36–37.

84

не Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Местный референдум может проводиться по любым вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципального образования, сучетом общихограничений,закрепленныхв действующемзаконодательстве.Вместестем комментируемым правовымактом определяютсяи конкретные вопросы, решение по которым принимается посредством голосования граждан. К их числу относятся: изменение границ муниципального образования (ст. ст. 12, 24), преобразование муниципального образования(ст. ст. 13, 24), отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24), определение структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (ст. 34)16, введение и использование разовых платежей граждан (средств самообложенияграждан) (ст. 56). Также Закон допускает принятие на референдуме различных правовых актов, которые наряду с уставом муниципального образования обладают высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов (ст. ст. 4, 7, 43).

Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме и порядок егоподготовки и проведения устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Так, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами,конституцией (уставом),закономсубъектаРоссийской Федерации,уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдумеграждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

16 В случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

85

На местный референдум могутбыть вынесены только вопросы местногозначения, которыенедолжны ограничивать илиотменять общепризнанныеправа и свободычеловекаигражданина, конституционныегарантии реализации таких прав и свобод. Также вопросы местного референдуманедолжны противоречить законодательствуРоссийской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о на-

значении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а такжео дачесогласияна их назначениена должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Референдум неназначаетсяи непроводитсяв условияхвоенного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с аналогичной по смыслу формулировкой вопросанепроводится. Указанный срокнеможет превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Вданном правовом актетакжезакрепляютсяпринципы организации

ипроведения местных референдумов и участия граждан в них и общие правила, раскрывающие содержание отдельных стадий референдумного процесса.

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие рассматриваемую сферу общественных отношений, определяют порядок проведе-

86

ния местных референдумов на территориях всех муниципальных образований, расположенных в пределах каждого из них. В основном они дублируют нормы упомянутого выше федерального закона либо имеют отсылочный характер. Вместе с тем во многих из них имеются положения, отражающие специфику того или иного региона.

Например, в соответствии с Законом Томской области от 12 января 2007 г. № 29-ОЗ «О референдуме Томской области и местном референдуме»17 проведение местного референдума допускается одновременно с проведением областного референдума либо с выборами депутатов Законодательной Думы Томской области, либо свыборами в органы местного самоуправления.СогласноЗаконуРеспубликиБурятияот28 ноября2003 г. № 492-III «О местном референдуме в Республике Бурятия»18 на всех участках местного референдума голосование проводится с 6 до 22 час. (в зимнее время – с 8 до20 час.) по местному времени. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входитданный вопрос, обязан втечение15 дней соднявступленияв силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Значениеуставовмуниципальных образований вконтекстезатрагиваемой нами проблематики определяется в первую очередь тем, что они регулируют отдельные правила проведения местных референдумов с учетом особенностей той или инойтерритории, т. е. вида муниципального образования, количества населения, перечня вопросов местного значения и т. д. В ряде случаев их нормы содержат лишь краткое упоминание о данной формепрямойдемократии. Так,вУставеАзовскогонемецкогонациональногомуниципальногорайона Омскойобласти от30 июня2005 г.№ 6-2619 говорится, что местный референдум проводится в целях решения непосредственнонаселениемАзовскогонемецкогонациональногомуниципального района вопросов местного значения. Местный референдум назначается и проводится в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Омской области. Однако есть и такие акты, где закрепляются более конкретные правила, дублирующие положения федерального и регионального законодательства. Например, Уставом муници-

17Собрание законодательства Томской области. 2007. № 1(18).

18Бурятия. 2003. 4 дек.

19Ihre Zeitung (спецвыпуск). 2005. 12 авг.

87

пального образования городского округа «Город Заринск» Алтайского края от1 апреля 2005 г. № 2-ГС20 определены субъектыинициативыпроведения местного референдума и условия реализации решения, принятого на нем.

При характеристике процедуры проведения местного референдума необходимо подчеркнуть, что она предусматривает следующие стадии:

1)инициативу проведения референдума;

2)назначение референдума;

3)образование округа референдума и участков референдума;

4)формирование комиссий референдума;

5)агитацию по вопросам референдума;

6)финансирование референдума;

7)организацию и порядок голосования;

8)определение итогов голосования и результатов референдума. Инициирован местный референдум может быть:

а) гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие

вместном референдуме;

б) избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

в) представительным органоммуниципальногообразованияи главой местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условиемназначенияместногореферендумапоинициативеграждан, избирательныхобъединений, иныхобщественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципальногообразования,который обязанназначить его в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначаетсяместный референдум. В случае,если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основанииобращенияграждан,избирательныхобъединений, главымуниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской

20 Новое время. 2005. 27 авг.

88

Федерации,избирательной комиссиисубъектаРоссийской Федерацииили прокурора.

Округ референдумавключаетв себявсю территорию муниципального образования. Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума главой местной администрации образуются участки референдума. На территории каждого участка референдума должно быть зарегистрировано не более 3000 участников референдума. Списки участников референдума составляются соответствующими комиссиями референдума отдельно по каждому участку референдума.

Подготовку и проведение референдума осуществляют: избирательныекомиссии муниципальныхобразований,действующиевкачествеорганизующих референдум комиссий референдума; территориальные комиссии; участковые комиссии.

Информационное обеспечение референдума включает в себя информирование участников референдума и агитацию по вопросам референдума. Информирование участников референдума производят органы местного самоуправления, комиссии референдума, организации, осуществляющиевыпусксредств массовойинформации, физическиеи юридические лица.

Агитация по вопросам референдума может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатныхизданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий; в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуаль-

ных и других агитационных материалов; г) иными не запрещенными законом методами.

Агитационныйпериодначинаетсясоднярегистрацииинициативной группы по проведению референдума и прекращается в 0.00 час. по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Расходы, связанныесподготовкой ипроведением референдума,обеспечением деятельности комиссий референдума, осуществляются за счет средств местных бюджетов.

Инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонддля финансированиясвоей деятельности по выдвижению инициативы проведенияреферендума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме.

Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой местной администрации. Время

89

начала и окончания голосования на референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 час. Бюллетени выдаются участникам референдума, включенным в список участников референдума, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Каждый участник референдума голосует лично.

Подсчет голосов участников референдума осуществляется открыто и гласно членами участковой комиссии с правом решающего голоса.

Избирательная комиссия муниципального образования определяет результаты референдума. Она признает референдум состоявшимся, если в нем приняло участиеболееполовины участников референдума, внесенныхв списки участниковреферендума.Избирательнаякомиссиямуниципальногообразования признаетрешениепринятым на референдуме,если за него проголосовало болееполовины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным, действует на всей территории муниципального образования и не нуждается в дополнительном утверждении.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание муниципального правового акта, соответствующий орган местного самоуправленияобязан принять такой акт в порядке и сроки, установленные действующим законодательством.

Важно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержитрядособых правил, применяющихсяврамках отдельныхстадийпроведения некоторых референдумов. Например, согласно ст. 24 при голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Говоря о практике проведения местных референдумов в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, за период с 14 марта 2010 г. по 14 октября2012 г. на территории восьми субъектов федерации было организовано проведение 23 референдумов (в том числе четырех на территории субъектов федерации, входящих в Сибирский федеральный округ) по вопросам изменения границ муниципальных образований, преобразова-

90