Муниципальное право России. Курс лекций

ности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного са-

моуправления, иным муниципальным органам, общественным объедине-

ниям, атакже организациям независимо отформсобственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Защитаинтересовиправместногосамоуправления,гарантирован-

ных государством. ВРоссийской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В России действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственнымии инымиорганами иорганизациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предоставляет гражданам, органами должностнымлицам местногосамоуправленияправона судебную защиту местного самоуправления. Кроме того, органы и должностные лица местногосамоуправлениявправе обращатьсяв органы государственнойвласти, кадминистрациипредприятий,учреждений иорганизаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решениитех или иныхвопросовобщественнойи государственнойжизни.Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению.

Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являютсяассоциации исоюзымуниципальных образований.Муниципальное образование в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. В России действуют общероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации и союзы местного самоуправления, деятельность которых выступает важным фактором в государственной и общественной жизни, в том числе и в плане обеспечения прав законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти.

51

4.Полномочия органов государственной власти

вобласти местного самоуправления

Кполномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

– определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

– правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

–правовоерегулированиеправ,обязанностейиответственностиграж- дан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

– правовоерегулирование прав,обязанностей иответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Законом о местном самоуправлении 2003 г. и другими федеральными законами.

Вслучаепротиворечияфедеральныхзаконов и(или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Закону о местном самоуправлении 2003 г. применяются Конституция РФ и указанный Федеральный закон.

Кполномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

– правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

– правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленныхфедеральными законами;

52

–правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органовместногосамоуправленияидолжностныхлиц местногосамоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

–правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органовместногосамоуправленияидолжностныхлиц местногосамоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Законом о местном самоуправлении 2003 г., другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросыорганизации местногосамоуправленияи устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления, Конституции РФ, федеральнымконституционным законам,Законуоместном самоуправлении2003 г.

идругим федеральнымзаконам применяютсяКонституцияРФ,федеральные конституционные законы, указанный Федеральный закон и другие федеральные законы.

53

ЛЕКЦИЯ 4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1.Территориальная организация местного самоуправления.

2.Изменениеграниципреобразованиемуниципальныхобразований.

3.Особенности организации местногосамоуправленияна отдельных территориях.

1.Территориальная организация местного самоуправления

Осуществление власти в государстве непосредственно связано с территориальным устройством, представляющим собой сложную систему пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности.

Местное самоуправление является одной из форм осуществления власти, в силу чего ему присущ пространственный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт. В юридической литературе под территориальными основами местного самоуправления подразумевается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления1.

Так, согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях

сучетомисторических ииныхместныхтрадиций. Изменениеграниц тер-

1См., напр.: Муниципальное право : учебник для высших учебных заведений / под ред. Ю. А. Дмитриева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 136.

54

риторий, в которых реализуется местное самоуправление, допускается с согласия населения соответствующих территорий.

В соответствии со ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляетсяна всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федеральногозначения. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга реализуется законами субъектов Российской Федерации. Границытерриторий муниципальныхобразованийустанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Данныеположенияопределяютдва принципа созданиямуниципальных образований – поселенческий и территориальный.Именно ониобеспечивают приближение органов местногосамоуправлениякнаселению и позволяют решать комплекс вопросов местного значения, находящихся в веденииместногосамоуправления. Такжеуказанныепринципы учитывают исторические и иные особенности развития России и соответствуют требованиям Европейской Хартии местного самоуправления. В частности, в ст. 5 говорится, что изменение границ территорий, в которых происходит местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это предписано законом.

На основании норм федерального законодательства осуществляется правовое регулирование рассматриваемой сферы общественных отношений и в субъектах Российской Федерации. Так, в ст. 31 Устава Красноярского края закреплено, что для реализации местного самоуправления на территории края образуются муниципально-территориальные единицы – муниципальныеобразования: городскиеокруга, муниципальныерайоны, поселения (городские и сельские). Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований, наделение их соответствующим статусом, установление их административного центра, границ муниципальных образований и их изменение осуществляются законами края в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральными законами2. Согласно ст. 55 Устава Новосибирской области местное самоуправление осуществляется на всей территории Новосибирской области в

2 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 // Краевой вестник. 2008. 11 июня.

55

городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах3.

Статья 2 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает следующие виды муниципальных образований:

–сельское поселение –одинилинесколькообъединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

–городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

–муниципальный район – несколько поселений или межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно

и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

–городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципальногорайона иорганыместногосамоуправлениякоторогоосуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

–внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федеральногозначения, вграницах которойместное самоуправлениеосуществляетсянаселениемнепосредственнои(или) черезвыборные ииные органы местного самоуправления.

Все муниципальныеобразованияна территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципаль-

3 Устав Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 282-ОЗ // Советская Сибирь. 2005. 29 апр.

56

ных образований Российской Федерации»4, подлежат включению в соответствующий реестр. В нем отражается следующая информация:

–регистрационный номер;

–дата включения муниципального образования в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации;

–сведения о муниципальном образовании, включенном в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации: наименование, административный центр, адрес месторасположения органов местного самоуправления, поселения, входящие в его состав;

–дата внесения изменений и сведения об изменениях в муниципальном образовании или об исключении муниципального образования из государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, является Министерство юстиции Российской Федерации5.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны представлять в указанное министерствоинформацию,необходимую дляеговедения.Вчастности,глава муниципального образования представляет на бумажных и электронных носителях комплект документов, содержащий:

1) заявление о включении муниципального образования в государственный реестр, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;

2) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения – официальный текст закона обустановлении границ внутригородских муниципальных образований;

3) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации; 4) копию свидетельства о государственной регистрации устава му-

ниципального образования.

4Рос. газета. 2005. 15 июня.

5Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 19 августа 2005 г. № 136 // Рос. газета. 2005. 1 сент.

57

Включение муниципального образования в государственный реестр удостоверяется свидетельством утвержденной формы.

Общаяхарактеристикаупомянутых видовмуниципальных образований дает основания полагать, что при всем различии им присущи и общие признаки. К таковым относятся: а) единая населенная территория, впределах которойосуществляетсяместноесамоуправление; б) устав муниципального образования; в) выборные органы местного самоуправления. Также в юридической литературе к указанным признакам обычно причисляют муниципальную собственность и местный бюджет6.

Говоря о количестве муниципальных образований в Российской Федерации, следует отметить, что, по данным Росстата, на 1 января 2012 г. их было образовано 23 118, в том числе 1824 муниципальных района, 517 городских округов, 236 внутригородских территорий городов федерального значения, 1711 городских поселений, 18 833 сельских поселения. Из них на Сибирский федеральный округ приходилось 319 муниципальных районов, 77 городских округов, 258 городских поселений, 3462 сельских поселения (всего – 4116).

В отдельных субъектах федерации виды и количество муниципальных образований устанавливаютсязаконамисубъектов РоссийскойФедерации.Так, согласноЗаконуОмскойобласти от30 июля2004 г. № 548-ОЗ «О границах и статусе муниципальных образований Омской области»7 в данном субъекте федерации образовано 32 муниципальных района, 1 городской округ, 26 городских и 365 сельских поселений. В соответствии с Законом Новосибирской области от 2 июня 2004 г. № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области»8 в субъекте образовано 30 муниципальных районов, 5 городских округов, 26 городских и 429 сельских поселений.

Общие правила, характеризующие территориальную организацию местного самоуправления, закреплены в ст. 11 Закона о местном самоуправлении 2003 г.:

1)территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2)территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью

6См., напр.: Муниципальное право России : учебник для студентов вузов / под ред. А. Н. Костюкова. М., 2007. С. 162.

7Омский вестник. 2004. 13, 20, 27 авг.

8Советская Сибирь. 2004. 9 июня.

58

населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3)территориюпоселениясоставляютисторически сложившиесяземли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4)в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5)в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6)в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7)законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

8)сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

9)в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения, с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения, может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

10)административным центром муниципального района можетсчитаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11)границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, какправило, устанавливаютсясучетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной дос-

59

тупности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня дляжителей всех поселений, входящихв егосостав. Всоответствии с законами субъектов Российской Федерации указанные требования могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12)территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13)территория поселенияне можетвходить в состав территории другого поселения;

14)территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15)границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий длярешения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16)территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих надень такого разделения, согласно положениям Закона о местном самоуправлении 2003 г., должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городскогопоселения вопросов местногозначенияи осуществленияотдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,

атакжепри наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой длясамостоятельного решенияорганами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

60