Муниципальное право России. Курс лекций
.pdfИмущественныеправа, какправило, отделены отсвоихоснов ипредставляют собой особую собственнуюценность, в товремя какдругиеаналогичные права, например право собственности, тесно связаны с конкретной вещью и следуют за ней.
Законодательство говоритоб имущественных правах како самостоятельных объектах гражданских прав, входящих в имущественные блага, т. е. об имущественных правах, тесно не связанных с конкретными имущественными объектами. Так, муниципальное образование, являясь собственником акции предприятия (бездокументарной), не обладает правом собственности на конкретное имущество – здание или станок, а владеет лишь частью стоимости предприятия.
Имущественные права, являясь разновидностью объектов гражданского права, есть порождение имущественных отношений. Но, в отличиеот имущества,имущественные правапредставляют собойвторичное отношение. Они если не непосредственно, то опосредованно сохраняют взаимосвязь с соответствующими выгодами имущественного характера, поэтому
иотношения по поводутаких прав являются имущественными.
Вкачествепримера можно привести имущественные права акционеров – права, вытекающие из акции как разновидности имущества или объекта собственности и связанные с:
– приобретением акций;
– отчуждением акций;
– получением дохода от принадлежащих акционерам акций в виде дивиденда;
– получением части имущества в случае ликвидации общества;
– возмещением убытков, причиненных акционерупо вине акционерного общества.
Вотличие от имущественных, неимущественные права акционеров не связаны с имущественными отношениями, ноопосредованно они способствуют получению дохода и эффективному использованию капитала акционерного общества. К ним относятся право на:
– участие в управлении акционерным обществом;
– получение информации о деятельности общества. Имущественному праву как объекту права присущ специфический
правовойрежим,которыйвыражаетсяв установленномзаконодательством порядке его использования, соответствующих способах и пределах осуществления этих прав, в способе перехода, объеме прав, подлежащих передаче, характере передаваемых прав, формах и условиях передач и т. д. Например,Управлениемуниципальногоимуществамуниципальногообра-
161
зования «Город Астрахань» ведет учет (реестры) договоров доверительного управления, аренды (безвозмездного пользования), залога и иного обременения муниципального имущества, договоров на представление интересов в органах управления акционерных обществ (хозяйственных обществ), часть акций (доли, вклады) которых находится в муниципальной собственности, осуществляет контроль за соблюдением условий таких договоров25.
Согласно ст. 128 ГК РФ имущественные права входят в состав вещи как объекта гражданских прав и в то же время представляют собой самостоятельныйобъект,т. е. имущественныеправавпервомзначении непризнаются объектом гражданского права, по поводу которого складываются соответствующие гражданские правоотношения. Во втором случае данная группа имущественных прав обладает всеми необходимыми признаками, которые присущи объектам гражданских прав26.
Вещные права имеют своим объектом вещь, принадлежащую правообладателюнепосредственно,они немогутбытьпредметом договора куп- ли-продажи, за исключением права муниципальной собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, отчуждению в таких случаях подлежит сама вещь, а вещное право автоматически следует за ней ипереходиткпокупателюв момент передачи. Вмуниципальном праве возможна особая ситуация, когда вещное право принадлежит муниципальномуобразованию безкакой-либофактической передачиимущества. Так, департамент имущественных отношений Администрации г. Омска распоряжается земельными участками, расположенными на территории города, находившимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, выполняет функции продавца земельных участков, которые находились в государственной собственности до разграничениягосударственной собственности на землю в пределах своей компетенции27.
Имущественныеправа,являющиесясамостоятельнымобъектомгражданских прав, характеризуются тем, что не следуют за правом. Имущественные права можно уступить, заложить, передать в пользование, в до-
25Положение об управлении муниципального имущества муниципального образования «Город Астрахань». URL: http://administration.astrgorod.ru/22.09.2011 (дата обращения: 02.09.2012).
26Менглиев Ш. Имущественные права как объект права и правоотношения // Юрист. 2004. № 9.
27О Департаменте имущественных отношений Администрации города Омска : постановление Мэра города Омска от 10 августа 2005 г. № 395-п // Третья столица. 2010. 9 дек.
162
верительноеуправление,какивседругиеобъекты гражданских прав, при помощи гражданско-правовых сделок. Имущественныеправа становятся товаром и обладают таким общественным качеством, как стоимость28, т. е. имеют реальную ценность для муниципального образования. В Астрахани Управление муниципального имущества осуществляет контроль за перечислением в местный бюджет дивидендов по находящимся в муниципальной собственности акциям акционерных обществ (доходов по долям в уставном капиталеиных хозяйственных обществ), принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений29.
На наш взгляд, самым древним институтом, согласно которому права можно передать другому лицу, является уступка требования. Она осуществляетсясразличнымицелями, напримервстречноеденежноевознаграждение, передача в дар, за предоставление услуг, работ и т. д. М. И. Брагинский пишет, что«движениеимущественныхправ (аравнои долга)происходит в рамках соответствующих гражданско-правовых договоров, имеющих своим предметом имущество»30.
Всвязи этим имущественные права можно рассматривать в двух значениях:
– имущественные права, тесно связанные со своим объектом, когда переход конкретного имущественного объекта приводит к обязательной передаче права на него (владение, пользование, распоряжение);
–самостоятельныеимущественныеправа, независящиеотсобственного объекта, по поводу которых складываются самостоятельные граж- данско-правовые отношения (акции, доли в предприятиях).
Ввещных правоотношенияхимущественныеправакакобъектыгражданскихправиспользуются тольковкачествеюридической фикции.Признакомвещных правоотношений,вытекающихизпризнаковвещныхправ, является неразрывная связь субъекта вещного права с вещью: объектом вещныхправ,азначитивещныхправоотношений,могутбытьтольковещи, т. е. пространственно ограниченные предметы материального мира. Интересно отметить, что еще Д. Мейер высказал предположение о том, что вещныеправазаменятсявпоследствии правамина действия31.Возможно, именно этим следует объяснить тот факт, что гражданское законодатель-
28Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М., 2000. С. 567.
29Город Астрахань [Электронный ресурс] : положение об управлении муниципального имущества муниципального образования. URL: http://administration. astrgorod.ru/22.09.2011 (дата обращения: 02.09.2012).
30Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 568.
31Мейер Д. И. Русское гражданское право. Пг., 1914. 283 с.
163
ствофактическиужесейчасоперируетпонятиямителесной (rescorporales)
ибестелесной (res incorporales) вещи. Примером использования бестелесных вещей могут служить ценные бумаги. В статье 142 ГК РФ этот объект определяется как документ, удостоверяющий имущественное право. Существо этогоблага составляет вовсе не документ, а именно имущественное право, им подтверждаемое. С точки зрения законодательного регулирования удобнее использовать опосредованную конструкцию права собственности на документ, нежели говорить о прямом использовании
ираспоряжении конкретным имущественным правом32.
Имущественные права являются персонифицированными, обладающими определенным законодательством режимом, по поводу которых складываются отношения по обладанию, использованию и отчуждению, т. е. субъективные гражданские права на имущественные блага (права пользования, владения ираспоряженияимущественными благами). Если под благами понимать все то, что удовлетворяет потребности человека, коллектива, любогодругого субъекта, токимущественным правам следует отнести все конкретные субъективные права на имущество, деньги, ценныебумаги, услуги и т. д.
Имущественныеправа муниципальныхобразованийвключаютвсебя не только права, связанные смуниципальным имуществом, нои права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданными в управление органам местного самоуправления.
Ряд авторов именует имущественные права квази-вещами и относит
кним:
–доли (паи) в уставных капиталах коммерческих юридических лиц (хозяйственныхтовариществи обществ,производственныхкооперативов);
–иные имущественные права (право требования, право на возмещение вреда, право распоряжения переданной в ведение муниципального образования государственной собственностью)33.
Таким образом, имущественные права муниципального образования имеют широкую сферу действия как объекты гражданского права и правоотношения – им можно передать в пользование право на аренду зданий, сооружений, оборудования и другого имущества, в доверительное управление и т. д.,возможновноситьвкачествеинвестиции(правопользо-
32Модин Н. А. Предприятие как объект муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2004. № 10, 11. С. 57.
33Хорев А. А. Классификация объектов права муниципальной собственности // Право: Теория и Практика. 2003. № 3. С. 14.
164
ванияимуществом, правопользования результатами творческой деятельности),т. е. имущественныеправамуниципальногообразования,какидругое имущество, обладают высокой социально-экономической ценностью, способной обеспечивать решение вопросов местного значения.
Исходяиз сформулированных признаков, под имущественными правамимуниципальногообразованияследуетпониматьперсонифицированныеправа муниципальногообразования,связанныесобладанием,использованием и отчуждением имущества, а также с материальными требованиями поповоду распределенияэтогоимущества и обмена (товары, услуги, работы, ценные бумаги, деньги и др.).
Взаключениеотметим,чтозаконодательноезакреплениеимущественных прав муниципального образования как экономической основы местного самоуправления само по себе носит противоречивый характер. В соответствии со ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, т. е. правовой режим имущественных прав соответствует режиму имущества. Кроме того, в этой же статье имуществом признаются ценные бумаги – документы, удостоверяющие с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении (ст. 142 ГК РФ). Таким образом, выделение в законе имущественных прав в качестве отдельной категории экономической основы местного самоуправлениявыглядит излишним.
165
ЛЕКЦИЯ 8 ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопросы:
1.Понятие и структура компетенции местного самоуправления.
2.Полномочия органов местного самоуправления в отдельных областях.
3.Наделениеоргановместногосамоуправленияотдельнымигосударственными полномочиями.
1. Понятие и структура компетенции местного самоуправления
Местноесамоуправление – одинизважныхэлементов вгосударственном механизме, который позволяет исполнять множество локальных (местных) дел, при этом высвобождает значительные ресурсы для решения более существенных, масштабных государственных вопросов. Для того чтобы местное самоуправление было способно полноценно реализовывать свои функции, не прибегая к помощи государства, Конституция РФ наделяет егосамостоятельностью, объявляяуровнем власти скругом собственных полномочий (ст. ст. 3,12).
КонституцияРФ устанавливаетместное самоуправлениекак один из уровнейвласти, который,однако, неявляетсяпрямымпродолжением власти государственной, а самостоятельно осуществляет предоставленные ему законом полномочия. Совокупность таких полномочий позволяет определить роль местной власти в современном Российском государстве и понять,какуюфункцию выполняетэтотинститутв сложномгосударственном механизмеи почему именуется компетенцией. Юридический термин «компетенция» (competénce) имеет французские корни, где в зависимости от контекста правовой нормы он может пониматься как: совокупность полномочий; сфера осуществления этих полномочий; право реализовывать определенные действия. В отечественной юридической науке в содержание данного термина также включают указанные элементы в качестве основных.
166
Сферы (области) общественной и политической жизни, установленные Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении 2003 г., где муниципальная власть осуществляет полномочия, именуют предметами ведения. Предметы ведения определяют границы ответственности, при которых осуществление полномочий муниципальной власти наиболее целесообразно и эффективно с точки зрения достижения максимального общественного блага. Предметы ведения как категория закрепляются в ст. ст. 71–73 Конституции РФ, в которых определяются сферы полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. КонституцияРФпоотношениюкмуниципалитетамнеиспользуеттермин «предметы ведения», а отмечаетлишь проблемыместного значения.Ранеедействовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 указывал, что введении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Однако действующий Закон отказался от такой концепции предметов ведения, но и не предложил новой. На сегодняшний день только в ст. 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» упоминается формулировка «предметы ведения органов местного самоуправления»2. В связи с этим предмет ведения является важной характеристикой компетенции местного самоуправления и включает в себя:
–вопросы местного значения (ст. ст. 14, 15, 16 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
–вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции законодательством (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., по аналогии со ст. 73 Конституции РФ, закрепляющей исключительноеведение субъекта РФ).
Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет вопросы местногозначениякаквопросынепосредственногообеспеченияжизнедеятельности населения муниципального образования, решениекоторых, в соответствии сКонституцией РФ и названным Федеральным законом, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 указанного Закона).
1Рос. газета. 1995. 1 сент.
2Там же. 1999. 22 июля.
167
Законодатель, основываясь на различиях видов муниципальных образований, дифференцировал объем вопросов местного значения. Так, поселения решают вопросы местного значения и осуществляют права поселенческогохарактера (ст. ст. 14,14.1),муниципальныерайоны –меж- поселенческого (ст. ст. 15, 15.1), городские округа, в силу их специфического положения (размер, численность населения), решают все вышеуказанные вопросы (ст. ст. 16, 16.1).
Предметы ведения местного самоуправления возможно представить и как совокупность их функций. Хотя этот термин и не используется в Законе о местном самоуправлении 2003 г. в указанном контексте, целый ряд других законов оперирует категорией «функции местного самоуправления». Так, Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Статья7 Федеральногозакона от31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Обобороне» закрепляет функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны3, ст. 12 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» также связывает функции органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности с их компетенцией4. Исходяизанализазаконодательства, функцииместного самоуправлениянеобходимо понимать как основные направления деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, носящие комплексный характер. Можно выделить несколько комплексных функций местного самоуправления:
1.Финансово-экономическая функция, которая нацелена на обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, включает прогнозирование и планирование социально-эко- номического развития территории, формирование и исполнение бюджета, взаимодействие с хозяйствующими субъектами, определение налоговой базы бюджета, формирование и размещение в рамках расходной части бюджета сводного муниципального заказа, формирование инвестиционной политики.
2.Управление муниципальной собственностью предполагает обеспечение эффективного использования муниципальной собственности, включая собственность на землю и формирование имущественной части доходов бюджета.
3Там же. 1996. 6 июня.
4Там же. 2010. 29 дек.
168
3.Управление муниципальным хозяйством предусматривает ответ-
ственность за жизнеобеспечение муниципального образования (ЖКХ, коммунальная энергетика, транспорт, дороги, содержание территории).
4.Безопасность предполагает обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, поддержание порядка, защиту жизни, здоровья и собственности граждан, охрану их прав и интересов.
5.Социальная функциянаправлена на реализацию гарантированных услуг населению (социального минимума) муниципального образования
ивключаеторганизацию предоставления услуг здравоохранения, образования, дополнительных образовательных услуг, организацию досуговой деятельности и культурной жизни населения, развитие массовой физической культуры и спорта.
6.Организационно-административная функция охватывает сферу кадровых вопросов, управления структурными подразделениями, процедуры подготовки, принятияиреализациирешений, организациимуници- пальнойслужбы,организационно-нормативногоиматериально-техничес- кого обеспечения деятельности органов местного самоуправления5.
Полномочия являются вторым ключевым элементом компетенции местного самоуправления.Подполномочием понимаютофициальнопредоставленное кому-либо право определенной деятельности, ведения дел. Юридическоетолкованиеслова болееширокое:полномочие –правоорга- наили должностноголицаосуществлятьопределенныеюридическиедействия, издавать обязательные для исполнения гражданами или организациями предписания, устанавливать запреты, осуществлять юрисдикционные функции. Полномочие рассматривается как одновременные право
иобязанность органа или должностного лица действовать в определенной ситуации установленным нормативными актами способом. Полномочие выступает составной частью компетенции6.
Полномочия местного самоуправления – это установленные норма-
ми муниципального права за населением, органами местногосамоуправленияидолжностными лицамимуниципальногообразованияв целомправа и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления7.
5Киричук С. М. Законодательные основы муниципального управления. Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Право и экономика. 2005.
№11. С. 34.
6Россинский Б. В. Административное право : словарь-справочник. М., 2000. С. 205.
7Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 115.
169
Законодатель закрепил за органами местного самоуправления большой перечень вопросов местного значения. Что касается полномочий по их решению, то они одинаковы как для органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, так и для поселений (ст. 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г.):
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2)установлениеофициальныхсимволовмуниципальногообразования;
3)создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществлениефинансовогообеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями,
атакже формирование и размещение муниципального заказа;
4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральнымизаконами;
4.1) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунальногокомплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры,тарифов организацийкоммунальногокомплексана подключение,надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса,надбавоккценам, тарифамдляпотребителей могутполностьюили частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
4.2) полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении»;
5)организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведениямуниципальных выборов, местногореферендума, голосования поотзыву депутата, члена выборногооргана местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6)принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального обра-
170