Муниципальное право России. Курс лекций
.pdf10% – это от одного до трех депутатов. Обычно таковыми будут председатель представительного органа, его заместитель (заместители). Большая часть депутатского корпуса осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Необходимо отметить, что в подобной ситуации уменьшается степень ответственности депутата перед населением.
Кроме того, принцип профессионализма депутатской деятельности подтверждается следующими гарантиями. Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещатьдолжностируководителей муниципальныхорганов,муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.
Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностноголица местногосамоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Часто данный срок полномочий составляет 5 лет или 4 года. Так, депутаты Омского городского Совета, Думы г. Томска, Кемеровского городского Совета народных депутатов обладают 5-летнимсроком полномочий.Срокполномочийдепутатов ГородскогоСовета г. Новосибирска, Городской Думы г. Барнаула, Городского Собрания г. Новокузнецка, Бийской городской Думы составляет 4 года.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
1)смерти;
2)отставки по собственному желанию;
3)признаниясудомнедееспособным илиограниченнодееспособным;
4)признаниясудомбезвестноотсутствующимилиобъявленияумершим;
5)вступлениявотношении неговзаконнуюсилуобвинительногоприговора суда;
6)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
121
7)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договораРоссийскойФедерации, всоответствиискоторыминостранныйгражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретенияим гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительствоили иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранногогосударства, не являющегосяучастником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин РоссийскойФедерации,имеющийгражданствоиностранногогосударства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8)отзыва избирателями;
9)досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
10)призыва на военную службуили направленияна заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11)в иных случаях, установленных законодательством.
В соответствии со ст. 40 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутат,член выборногооргана местногосамоуправления, выборноедолжностное лицо, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе, не вправе:
а) заниматься предпринимательской деятельностью; б) быть членом управления коммерческой организации, если иное не
предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
в) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческаядеятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международныхи иностранных организаций,иностранныхграждани лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
г) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международнымдоговоромРоссийской Федерацииилизаконодательством Российской Федерации.
122
Выборныедолжностныелицаместногосамоуправлениянемогутбыть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации ФедеральногоСобрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных законодательством.
Кроме того, депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лицаместногосамоуправленияиного муниципальногообразования, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправле-
нии 2003 г.
Неотъемлемыми элементами правового статуса депутата являются права и обязанности, которые условно можно классифицировать на две группы.
Первая группа – права и обязанности депутата в представительном органе. Вторая группа – права и обязанности депутата в своем округе (на территории, определяемойизбирательным объединением,поспискам которого он избран).
Участие в работе представительного органа реализуется депутатом посредством осуществления следующих основных полномочий: участия в заседаниях представительного органа, в работе комиссий (комитетов), депутатских групп, обеспечения выполнения решений представительного органа; в выполнении поручений представительного органа, в депутатских слушаниях, обращения с депутатским запросом.
Работа с избирателями заключается в принятии депутатом мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов населения избирательного округа, в котором был избран депутат, и реализуется депутатом путем: ведения приема граждан непосредственно и через своих помощников; проведения встреч с избирателями; рассмотрения поступивших от избирателей обращений; организации правильного и своевременного решения вопросов, содержащихся в обращениях избирателей; изучения об-
123
щественного мнения; при необходимости внесения предложений в соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения.
Особое место в правовом статусе депутата представительного органа муниципального образования отводится гарантиям депутатской деятельности, под которыми понимаютсяособые, нормативнозакрепленные условия депутатской деятельности, призванные обеспечить ее эффективность и беспрепятственное осуществление. Закон о местном самоуправлении 2003 г. определил, что гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такая норма позволит субъектам Российской Федерации ввести единые подходы к определению гарантий деятельности депутатов. Согласно ст. 40 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
Выделяют организационные (право на получение информации; право посещения органов государственной власти и местного самоуправления; право на служебное помещение; право иметь помощников и др.), материальные(финансированиеосуществлениядепутатской деятельности; страхование депутата и др.), трудовые (страховой стаж; сохранение депутату прежнего места работы; право на пенсию за выслугу лет и др.) гарантии деятельности депутата. Помимо указанных условий, депутату предоставляются гарантии неответственности и неприкосновенности. Депутат,член выборногоорганаместногосамоуправления, выборноедолжностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Согласно ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата принимается руководителем следственного органа
124
Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации. Что касается административной ответственности, то КоАП РФ не содержит какого-либо особого порядка привлечения депутата к административной ответственности.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо по делу об административном правонарушении.
4. Глава муниципального образования. Местная администрация
Согласно ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта федерации сучетом исторических и иных местных традиций.Какправило,субъектыфедерацииустанавливаютоднотипныенаименованияглав муниципальныхобразований:главумуниципальногорайона, главугородскогопоселения (глава города, глава поселка), главусельского поселения, главу городского округа (глава города). Так, в Сибирском федеральном округе употребляются наименования «глава города» (Кемерово, Новокузнецк, Бийск), «мэр города» (Новосибирск, Омск, Томск).
В основе правового статуса главы как высшего должностного лица муниципального образования лежит его качественное отличие от других должностных лиц муниципального образования. Существенно, что только глава муниципальногообразованияможет представлять в целом муниципальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами.
Глава муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, осуществляет свои полномочия, как правило, на постоянной (профессиональной) основе, за что получает соответствующее вознаграждение из средств местного бюджета. В то же время возможен вариант, когда глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия и на непостоянной основе, если этооговорено в уставе муниципального образования.
125
Для того чтобы стать главой муниципального образования, необходимо наличие гражданства Российской Федерации, достижение ко дню голосования возраста 21 года. Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом, такжеимеютправо быть избранными на должность главы, но для этого необходимоналичие соответствующего международного договора, участником которого является Российская Федерация.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1)избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2)в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляетместную администрацию;
3)в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4)неможет одновременноисполнятьполномочияпредседателяпредставительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Кроме того, глава муниципального образования в пределах своих полномочий:
1)представляет муниципальноеобразованиев отношениях сорганами местного самоуправления других муниципальных образований, органамигосударственной власти,гражданамииорганизациями, бездоверенности действует от имени муниципального образования;
2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципальногообразования, нормативныеправовыеакты, принятыепредставительным органом муниципального образования;
3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5)обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственныхполномочий,переданных органамместногосамоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Важным элементом правового статуса главы муниципального образования выступают подконтрольность и подотчетность населению и
126
представительному органу муниципального образования. Данное должностное лицо представляет представительному органу муниципального образованияежегодные отчетыорезультатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Полномочияглавымуниципального образованияпрекращаютсядосрочно в случае:
1)смерти;
2)отставки по собственному желанию;
3)удаления в отставку;
4)отрешения от должности;
5)признаниясудомнедееспособным илиограниченнодееспособным;
6)признаниясудомбезвестноотсутствующимилиобъявленияумершим;
7)вступлениявотношении неговзаконнуюсилуобвинительногоприговора суда;
8)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договораРоссийскойФедерации, всоответствиискоторыминостранныйгражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретенияим гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительствоили иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин РоссийскойФедерации,имеющийгражданствоиностранногогосударства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
10)отзыва избирателями;
11)установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
12)досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
13)изменения порядка формированияпредставительного органа муниципального района;
127
14)преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
15)утраты поселением статуса муниципальногообразованияв связи
сего объединением с городским округом;
16)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования, в соответствии с законом он не может быть менее двух лет и более пяти лет. Его полномочия начинаютсясоднявступленияв должностьи прекращаются в деньвступленияв должность вновь избранного главы муниципального образования.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципальногообразованияего полномочиявременноисполняетдолжностноелицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборыглавы муниципальногообразованияпроводятсяв сроки,установленные федеральным законом.
Важное место в системе правового статуса главы муниципального образования относятся личные гарантии, к которым следует отнести защиту от уголовного и административного преследования, когда соответствующими законами устанавливается особый режим при привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовнопроцессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении занимаемогоим жилогои (или) служебного помещения, егобагажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов.
Кроме личных гарантий глава муниципального образования обладает материальнымигарантиями.Онинацеленынасозданиенормальныхусловийдляэффективногоисполненияглавойегополномочий(заработнаяплата, предоставление средств связи, при необходимости – жилья и т. п.).
В деятельности главы муниципального образования необходимо выделить особо нормотворческую функцию. В соответствии со ст. 43 Закона оместном самоуправлении 2003 г. глава муниципальногообразования
128
независимоот установленной уставом муниципального образованиямодели организации местной власти издает постановления и распоряжения. По содержащимся в правовых актах главы муниципального образованияпредписаниям данные акты можноразделить на нормативныеи ненормативные.
Нормативныеправовые акты издаются главой по вопросам местного значенияи затрагиваютправа, свободы и обязанностичеловека игражданина, они рассчитаны на длительное, неоднократное применение (исполнение, использование). К таковым следует отнести постановления главы муниципальногообразования. Ненормативные акты носят правоприменительный, индивидуальный характер и рассчитаны на конкретных адресатов.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. не только предусматривает обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления ис- полнительно-распорядительного органа (местной администрации), но и определяет основы его правового статуса, принципы организации и деятельности. При этом конкретное наименование местной администрации устанавливаютзаконысубъектов федерациисучетомисторическихииных местныхградаций.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образованияполномочиямипорешениювопросов местногозначенияи полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации выступает главамуниципальногообразованиялиболицо,назначаемоена должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключаетсяна срокполномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации(до дняначалаработыпредставительногоорганамуниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом
129
преподавательская, научная и иная творческая деятельность не могут финансироватьсяисключительнозасчетсредств иностранныхгосударств, международныхи иностранныхорганизаций,иностранныхграждан илиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Кроме того, глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органовиностранныхнекоммерческих неправительственных организацийи действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Структураместнойадминистрации утверждаетсяпредставительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Местнаяадминистрация призвана обеспечивать исполнительно-рас- порядительные функции по эффективному решению вопросов местного значения в интересах населения, осуществлять управление муниципальнойсобственностью,средствамиместногобюджета,разрабатывать иобеспечивать исполнение планов социально-экономического развития муниципальногообразования, рассматриватьобращенияграждан ипринимать по ним необходимые меры.
Считаем целесообразным рассмотреть вопросы, связанные с правовым статусоми деятельностьюместной администрации на примерекако- го-либо муниципального образования. Так, согласно Уставу г. Омска основной задачей Администрации г. Омска является обеспечение функций иполномочий,предоставленныхисполнительно-распорядительномуорга- ну муниципального образования г. Омска действующим законодательством,муниципальными правовымиактами.
Структура Администрации г. Омска,изменения вструктуреАдминистрации г. Омска формируются мэром г. Омска и по его представлению утверждаются Омским городским Советом.
Структура Администрации г. Омска состоит из должностей, не входящих в состав ее структурных подразделений (первые заместители мэра г. Омска, заместителимэра г. Омска), отраслевых(функциональных)и территориальных структурных подразделений.
130