Муниципальное право России. Курс лекций

местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту2.

Другие ученые, во главе с профессором Н. С. Бондарем, полагают, что гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Кроме того, они являются своеобразным механизмом ограничения государственной власти,котораявсегдастремитсякусилению своеговлиянияна местномуровне, включая сферу местного самоуправления3.

Внаучных работах, посвященных конституционному принципу самостоятельности местногосамоуправления, гарантии представлены как система средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализаций гражданами их прав на местное самоуправление4. Так, Н. А. Ткачева, говоря о гарантиях основ конституционного строя, опре- деляетихкакорганизационно-правовыеусловияисредства, которыеобеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах этого института, а также их охрану и защиту в случае нарушения5. Внаучных изданиях понятие«гарантии»частоиспользуется более широко.

Некоторыеавторы рассматриваютгарантии местногосамоуправления как систему средств и институтов. Исследуя современные трактовки понятия «гарантииместногосамоуправления», можносогласитьсясзакрепленным в юридической литературе мнением, что это, во-первых, средства, а во-вторых, предпосылки или условия, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защитуправ местного самоуправления.

Такой подход обусловлен тем, что гарантии местного самоуправления в научнойи учебной литературепоследнихлет рассматриваютсяуче- ными-государствоведами (В. И. Авсеенко, Н. С. Бондарь, С. Н. Бочаров, В. Н. Бутылин,A. M. Лимонов,О. E. Кутафин, В. А. Кудин,А. С. Прудни-

2Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации :

учебник. М., 2011. С. 329.

3Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Рос-

сийской Федерации : учебник для вузов / под ред. проф. Н. С. Бондаря. 2-е изд., пере-

раб. и доп. М., 2003. С. 511.

4Мокина Т. В. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 15.

5Ткачева Н. А. Проблемы гарантированности основ конституционного строя : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 16.

201

ков, B. В. Пылин и др.) в качестве системы (совокупности) средств, состоящих из двух групп гарантий: общих и специальных (юридические или правовые) гарантии местного самоуправления.

Деятельностьорганов местногосамоуправления,реализацияегоправ осуществляются в определенных социально-экономических, политических условиях, которые,выступаяв качествеважнейших органов жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтомув качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те политические, экономические, социальные условия, духовные устои и ценности общества, организационные средства, которые:

–служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

–обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

–создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм,устанавливающихкомпетенцию органовместногосамоуправления6.

Общиегарантииместногосамоуправления –основыисредства,обус-

ловленныесложившимисягосподствующими общественнымиотношениями экономического, политическогои социальногохарактера, направленные на обеспечение устойчивости и стабильности в организации деятельности местного самоуправления, создание возможности для дальнейшего его развития и реализации прав, которые не связаны с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления.

Экономические гарантииобеспечиваютсяобщимиконституционными принципами рыночной экономики, такими как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равноправие всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). Каждый россиянин в установленном законом порядке и иностранный гражданин имеют право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции РФ).

Не углубляясь в теоретические аспекты конституционной экономики, заметим,чтоэффективнаярыночнаяэкономикастраны – залог,гаран-

6 Прудников А. С., Еремян В. В., Лимонов A. M. Указ. соч. С. 181.

202

тия становления и развития экономической основы местного самоуправления, создания достаточной налогооблагаемой базы за счет развития среднего и малого бизнеса, предпринимательства, муниципального производства и внедрения новых современных технологий.

Политические гарантии – общественно-политические институты и принципы, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия. Они составляют основу конституционного строя. Это, прежде всего, народовластие, политическое многообразие и многопартийность, верховенствоКонституции РФи федеральных законов,социальнаягосударственность,чтоважнодляместногосамоуправления, таккак именнонаэтомуровневластигражданевбольшейстепениреализовывают свои основныеконституционныеправа и свободы, иные конституционные основы, имеющие отношение к местному самоуправлению.

В статье 3 Конституции РФ указано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является его многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашена государством народовластия. Сюридической точки зренияпонятие«народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государства. Та же статья закрепляет положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Россия – демократическое и правовое государство. В зависимости от формы волеизъявления народа различают представительную и непосредственную демократию. Высшим непосредственным выражением власти народа, согласност. 3 Конституции РФ, выступают референдум и свободные выборы. Выборы органов местного самоуправления являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое неразрывно связано с демократией, так как в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, поэтому принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на весь народ в целом, но и на регионы, местности и другие сообщества граждан.

Духовные гарантии – осознание каждым гражданином России и обществом в целом, органами государственной власти, их должностными

203

лицами значения местного самоуправления как важнейшей ценности демократического общества. К ним можно отнести существующую в России систему культурных и идеологических ценностей, общий уровень общественного сознания, правосознания, идеологическое многообразие, запретна разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни,оценкуразличных явленийжизниспозиции нравственности,справедливости и т. п.

Под идеологией понимаютсистему философских, политических, религиозных взглядов на закономерности общественного развития и пути совершенствования общественного устройства. В мире существует либеральная, христианско-демократическая, исламская, коммунистическая и другие идеологии. Принцип идеологического многообразия, закрепленный в ч. 1 ст. 13 Конституции РФ, способствует преодолению застоя в литературе, философии, искусстве, науках, обеспечивает развитие культуры и духовности. В России не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29 Конституции РФ). Особую опасность представляет установление одной идеологии в качестве государственной или обязательной, что запрещается ч. 2 ст. 13 Конституции РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Общественный интерес (интерес населения) не абстрактная категория, он формируется в процессе социального общения участников общественных отношений (жителей муниципального образования или его части), выступает как результат взаимодействиянаиболеетипичных и значимых интересов личностей. Таким образом, игнорирование государственными органами, органами местного самоуправления исторических, национальных, культурных и иных местных традиций и обычаев затрудняет реализацию функций и полномочий местного самоуправления.

Общиегарантии прав местного самоуправления тесновзаимосвязаны с юридическими гарантиями. Они являются определяющими по отношению к последним и обусловливают их существование. Юридические гарантии представляют собой правовую форму выражения общих гарантий.

Юридические гарантии местного самоуправления – это триада правовых категорий: принципа, метода и системы средств, закрепленных в Конституции РФ, действующем законодательстве, уставах муниципаль-

204

ных образований для обеспечения фактического, т. е. реального осуществления местного самоуправления, эффективной защиты егоправ в случае их нарушения.Они могутбыть как вформеобязательных требований для конкретных субъектов муниципально-правовых отношении, так и носить универсальный характер, адресуемый для неопределенного круга субъектов. Целевоеназначениеюридических гарантий несколькоотличается от общих гарантий и состоит в том, чтобы правовыми средствами обеспечитьнормальную,полноценную деятельностьместногосамоуправления и его органов в процессе выполнения своих функций и полномочий, а также защиту прав местного самоуправления.

Законодательное закрепление гарантий прав местного самоуправленияпозволяет действеннои эффективнореализовывать праваграждан на местном территориальном уровне.

На основании ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Данную конституционную норму следует рассматривать в широком аспекте, ибо она касается всех прав местногосамоуправления(включая и полномочияего органов), установленныхОсновнымЗаконом. Посути,этонорма-принцип, онауниверсальна и адресована неопределенному кругу субъектов. Следовательно, указанная конституционная норма гарантирует:

–осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. ст. 3, 130 Конституции РФ);

–гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ);

–признание и защиту муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ);

–самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 Конституции РФ);

–самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ);

–осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131 Конституции РФ);

–самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

–изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131 Конституции РФ);

205

– органам местного самоуправления самостоятельность в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка, а также в решении иных вопросов местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Кроме того, руководствуясь ст. 12 Конституции РФ, следует считать, что в стране земля и другие природные ресурсы гарантированно могут находитьсявмуниципальнойсобственности(ст. 9Конституции РФ);органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституции РФ); органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления сдокументами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции РФ); граждане Российской Федерации имеют гарантированное правоучаствовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ); граждане Российской Федерации имеют гарантированное право обращаться лично, а также направлять индивидуальное и коллективное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ); органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40 Конституции РФ); малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно должно гарантированно предоставляться бесплатно или за достойную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40 Конституции РФ);медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гарантированно бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, другихпоступлений (ст. 41Конституции РФ);в нашемгосударстве гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ); каждому гарантируется право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении (ст. 43 Конституции РФ);решенияидействия(или бездействие)органов местногосамоуправления могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции РФ).

Основные полномочия местного самоуправления закреплены в ст. ст. 130–133 Конституции РФ. При этом в ст. 133 указаны конкретные нормы-гарантии, устанавливающие, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту; на ком-

206

пенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

На наш взгляд, наиболее важной гарантией местного самоуправления выступаетправона судебную защиту. Необходимо отметить,чторегламентации данного права в Законе о местном самоуправлении 2003 г. практически нет. Статья 46 вместе со ст. ст. 43, 44 и 45 (входящими в главу6 «Гарантии местного самоуправления») Закона 1995 г. не вошли в текстЗакона от6 октября2003 г. Внемсохраненатекстуальнолишь ст. 52редакции прежнего федерального закона о местном самоуправлении: «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления», где закреплено, что «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могутбыть обжалованы в суд или арбитражный судв установленном законом порядке». Данный текст полностью вошел в ст. 78 новой редакции Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Врезультате упразднения института гарантий в новой редакции Закона о местном самоуправлении 2003 г. наиболее незащищенными среди субъектов муниципальных правоотношений оказались граждане, проживающие на территории муниципального образования, – члены местного сообщества. Причин этому несколько. Во-первых, жители муниципального образования, как правило, разобщены. Во-вторых, чаще всего нарушаются права и интересы не всех жителей муниципального образования или какой-то его части (жилой микрорайон, улица, квартал, многоквартирный дом и т. п.). В-третьих, нередкоправа и законные интересы местного сообщества нарушаются и ущемляются органами местного самоуправления и государственными органами. Однако положения ст. 133 Конституции РФ находят свою регламентацию в конституционном, гражданском, административном и уголовном законодательстве.

Встатье 12ГКРФуказанпереченьспособовзащитыгражданскихправ.

Всудебной практике все перечисленные способы активно используются. Однако, по мнению известных ученых, наиболее значимыми и эффективными способами судебной защиты местного самоуправления являются:

– оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;

207

–оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;

–разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Кроме судов общей юрисдикции, судебная защита прав местного самоуправленияотих нарушенияв нормативныхактах обеспечиваетсяконституционным правосудием.Ведущее место среди названнойформы правосудия занимают решения Конституционного Суда РФ.

Возможности судебной защиты местного самоуправления не ограничиваются рассмотрением дел в судах общей юрисдикции и формами конституционно-уставного правосудия. В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный

вустановленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных вышеназванным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.

2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Исследованиеинститута ответственностиоргановидолжностныхлиц местного самоуправления требует общего анализа юридической ответственности. По мнению Н. В. Витрука, каждая теория имеет собственный понятийный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке. «Понятийный аппарат, тоесть системапонятий,достоверноотражающаяправовуюдействительность, объективную логику ее функционирования и развития, – это основа теории. Понятийный инструментарий теории позволяет выра-

208

зить специфические закономерности возникновения, функционирования и развития явления»7.

По поводу юридической ответственности долгое время велись споры в литературе, посвященной как общей теории права, так и различным отраслям права. Учеными рассматривались в основном теоретические вопросы ретроспективной ответственности, но единого общепринятого взгляда выработано не было. Одни авторы определяют ответственность как меру государственного принуждения за совершенное правонарушение8. Другие исследователи связывают ответственность с лишением определенных благ, наступлением отрицательных последствий за противоправный поступок, выраженных в новых, обременяющих лицо обязанностях9. Третьи считают ответственность выражением реализации санкции

вотношении правонарушителя10. Некоторые ученые понимают под юридическойответственностьюобязанность отвечатьилидаватьотчетзасвои противоправные действия11.

Дискуссия о сущности юридической ответственности в литературе велась многие годы и породила множествопозиций. Актуальным является вопрос двух ее аспектов – ретроспективного и позитивного. Условно можно выделить два основных подхода.

Б. Т. Базылев,С. Н. Братусь,Н. С. Малеин,И. С. Самощенко,М. Х. Фарукшин, Р. О. Халфина, Л. С. Явич и др. рассматривают юридическую ответственность только в ретроспективном аспекте12, а Н. А. Боброва, Т. Д. Зражевская, В. О. Лучин, Б. Л. Назаров, П. Е. Недбайло и др. видят

вней как ретроспективный, так и позитивный аспекты13.

7Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 9.

8См., напр.: Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Сущность юридической ответственности в советском обществе. М., 1974. С. 6.

9См., напр.: Базылев Б. Т. Основания юридической ответственности // Материалы научной конференции юридического факультета Красноярского государственного университета. Красноярск, 1972. С. 8–9.

10См., напр.: Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву.

Саратов, 1973. С. 11.

11См., напр.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность: Очерк теории. М., 1976. С. 4.

12Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

С. 214.

13Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов : науч.-практ. пособие. М., 1998. С. 128.

209

И. С. Самощенко и М. Ф. Фарукшин утверждают, что юридическая ответственность смомента еевозникновения всегда была ответственностьюза прошлое. Иначепришлосьбы признатьлицо,несовершившеепреступление, виновным. «Ни научныесоображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения»14.

Р. О. Халфина полагает что, «юридическая ответственность может быть только ретроспективной»15, и, чтобы не утратить свою специфику, отражающее ее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок.

С. Н. Братусь определяет юридическую ответственность как «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения... Это состояние принуждения к исполнению обязанности». В добровольном же исполнении любой юридической обязанности никогда нельзя усматривать ответственности. В самом факте принуждения заключается осуждение лица, если его поведение безупречно, а известные лишения могут и не предусматриваться, наличие вины не всегда обязательно. «Основное назначение ответственности – государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей…». Угроза принужденияв случае нарушения обязанности, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права. Другая, общая для всех ее видов черта – государственное осуждение нарушителя нормы права16. С такой позицией можно согласиться, но с одним уточнением: принуждение может быть не только реальным, непосредственно применяемым, но и эвентуальным, потенциальным (не реализованным в конкретный момент настоящего).

Л.С.Явич подчеркивает,чтоюридическаяответственность – эторазновидность социальной ответственности, предусмотренная санкциями норм права. Ее специфика проявляется в том, что она связана с государственнымпринуждением ипредставляетсобой юридическуюобязанность

14Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 43.

15Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 316–317. Также см.: Рудинский Ф. М. Права, свободы и ответственность граждан в условиях развитого социализма // Сов. гос-во и право. 1977. № 5. С. 28.

16Братусь С. Н. Указ. соч. С. 85–91, 118, 214.

210