Муниципальное право России. Курс лекций
.pdfзования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7)учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальнойинформации;
8)осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организацияподготовки,переподготовки иповышенияквалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки,переподготовкии повышенияквалификациимуниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организацияпроведенияэнергетическогообследованиямногоквартирныхдомов, помещениявкоторыхсоставляютмуниципальныйжилищныйфондвграницах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством обэнергосбережении
ио повышении энергетической эффективности.
Законодатель указал, что перечень полномочий, установленных в законе, не является исчерпывающим и может быть расширен за счет иных полномочий. Определениевсегокруга полномочий муниципальной власти – непростая задача, поскольку они регулируются различными отраслевыми правовыми актами, речь о которых пойдет ниже.
Отдельные государственные полномочияне могутбыть включены в состав компетенции местного самоуправления, поскольку принадлежат субъектам Российской Федерации и остаются собственными полномочиями соответствующего уровня власти. Передача государственных полномочий муниципальным образованиям возможна только на основании закона и не означает передачи им этого права, а должна трактоваться лишь как выполнение задач, поставленных органами государственной власти.
171
Право же распоряжаться указанными полномочиями остается за Российской Федерацией или субъектом федерации8.
Анализ признаков полномочий и предметов ведения позволяет сфор-
мулировать общее понятие компетенции местного самоуправления как совокупности установленных нормативными правовыми актами полномочий (прав и обязанностей) в законодательно закрепленных сферах общественной и политической жизни, обусловленных функциями и задачами местного самоуправления, а также его роли и места в механизме осуществления власти.
Компетенция местного самоуправления обладает рядом важных самостоятельных признаков. К ним относятся:
1)конституционная природа. Напомним, что ст. 12 Конституции РФ устанавливает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционногострояизакрепляетсамостоятельность осуществленияполномочий в качестве неотъемлемого признака муниципальной власти;
2)общий характер. Статья 132 Конституции РФ закрепляет полномочия местного самоуправления в общем (не конкретном) виде: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливаютместныеналогиисборы,осуществляютохрануобщественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления также устанавливает лишь границы компетенции, конкретизация ее происходит в ходе дальнейшего отраслевого законодательного регулирования (например, в Бюджетном, Градостроительном, Лесном кодексах);
3)законность. Так, Россия во исполнение ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, которая обязывает установить основные полномочия органов местного самоуправления в Конституции или законе, подробно закрепляет полномочия в различных законодательных актах;
4)наделение органов местного самоуправлениярегламентарной властью дляисполнениясвоихфункций,т. е. закреплениеза муниципалитетом права устанавливать общеобязательные правила поведения, посредством изданиямуниципально-правовыхактов.Процедураивидытакихактоврег- ламентированы главой 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г.;
5)финансовая обеспеченность. Так, ст. 9 Европейской Хартии устанавливает, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления
8 См., напр.: Мадьярова А. В. Передача субъектами Российской Федерации делегированных им федеральных полномочий органам местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 3. С. 15.
172
должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией РФ или законом, а часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов (о чем было сказано выше в лекции, посвященной экономической основе местного самоуправления);
6)подконтрольность. Органы государственной власти должны иметь механизм контроля за законностью деятельности органов местного самоуправлениястем,чтобыобеспечитьполноценнуюреализацию праваграждан России на местное самоуправление и полноценное решение вопросов местного значения. Так, органы прокуратуры наделены полномочиямипообщемунадзорузадеятельностьюмуниципальныхобразований(ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»9),
аантимонопольная служба может контролировать реализацию полномочий в финансово-экономической сфере в целях недопущения ограничения конкуренции вследствие принятия муниципальных правовых актов;
7)наличие механизма защиты полномочий местного самоуправления представляет собой гарантию от произвольного сужения или расширения компетенции органов местного самоуправления со стороны органов государственнойвласти.Такой механизмзакрепленвст. 133КонституцииРФи предполагаетправонасудебнуюзащиту, накомпенсациюдополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Необходимо разграничить также и различные виды компетенции, в частности, компетенции публичного образования в целом и компетенции его отдельных органов. Таким образом, законодательно установленная общая компетенция муниципального образования внутри самого муниципального образования разделяется на компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. Соответственно под компетенцией органа или должностного лица местного самоуправления понимается совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретногоорганаилидолжностноголица, определяющихего место в системе органов местного самоуправления.
Например, ст. 11 Устава города Новосибирска закрепляет общий объем компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения:
1)принятие Устава города Новосибирска и внесение в него измене-
ний и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
9О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон от 17 января 1992 г.
№2202-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8, ст. 366.
173
2)установление официальных символов города Новосибирска;
3)созданиемуниципальныхунитарных предприятийимуниципальных учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;
4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5)регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры,тарифов организацийкоммунальногокомплекса наподключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
5.1) организациятеплоснабжениясогласноЗакону«Отеплоснабжении»;
6)организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведениямуниципальных выборов, местногореферендума, голосования по отзыву депутата Совета депутатов города Новосибирска, мэра города Новосибирска, голосования по вопросам изменения границ города Новосибирска, преобразования города Новосибирска;
7)принятиеи организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы города Новосибирска, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
8)учреждениепечатногосредства массовой информации дляофициального опубликования муниципальных правовых актов города Новосибирска, обсуждения проектов муниципальных правовых актов города Новосибирска по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии города Новосибирска, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9)осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9.1) организацияподготовки,переподготовки иповышенияквалификации мэра города Новосибирска, депутатов Совета депутатов города Новосибирска, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
174
9.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организацияпроведенияэнергетическогообследованиямногоквартирныхдомов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд города Новосибирска, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
10) иные полномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с данным Уставом10.
Статья28 УставагородаКрасноярска устанавливаетследующую компетенцию непосредственно городского Совета:
1)принятие устава города и внесение в него изменений;
2)утверждение бюджета города и отчета о его исполнении;
3)установление, изменение и отмену местныхналогов и сборов в соответствии сзаконодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4)принятие планов и программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении;
5)определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в городской собственности;
6)определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятийи учреждений,а такжеустановлениятарифов на их услуги;
7)определение порядка организации и деятельности Контрольносчетной палаты города;
8)определение порядка участия города в организациях межмуниципального сотрудничества;
9)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов городского самоуправления;
10)контроль за исполнением органами и должностными лицами городского самоуправления полномочий по решению вопросов городского значения11.
Как уже отмечалось выше, в отечественной юридической доктрине определение муниципальной компетенции основано на неоднозначных
10Об Уставе города Новосибирска [Электронный ресурс] : решение Новосибирского городского Совета депутатов от 27 июня 2007 г. № 616. Доступ из справ.-пра- вовой системы «Гарант».
11Устав города Красноярска : решение Красноярского городского Совета от 24 декабря 1997 г. № В-62 // Городские новости. 1998. 16 янв.
175
категориях «предметы ведения», «вопросы местного значения», «полномочия», легальное определение которых не закреплено. В главе 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г. законодатель при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: «создание», «организация»,«осуществление»,«обеспечение», «оказаниесодействия», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», чтоне позволяет четко выделить среди них различия, определить функции органов местногосамоуправленияприорганизациии предоставлениимуниципальных услуг и в итоге не позволяетустановить объем финансирования вопросов местного значения12. Более практичным представляется подход, основанный на опыте Великобритании13, где определение объема компетенции местного самоуправления выражено в более четких и простых формулировках. Так, категория«полномочия»заменяетсяконкретными правами и обязанностями, вместо терминов «предметы ведения», «вопросы местного значения» используется понятие «функции» как определенная область осуществления прав и исполнения обязанностей органов местного самоуправления. Нет необходимости копировать иностранное законодательство, но уточнение терминологии и ее упрощение будет иметь положительный эффект какдлятеории муниципальногоправа, таки дляпрактики реализации законодательства в этой сфере.
Таким образом, круг полномочий и объем имеющихся ресурсов муниципальнойвласти определяетстепеньреализации конституционнозакрепленногопринципасамостоятельности местногосамоуправления.Мера свободы местной власти может варьироваться в зависимости от сферы деятельности, исторического периода или системы построения государственной власти, но если эта свобода вообще отсутствует, то невозможно говорить и о наличии самого местного самоуправления. В ситуации, когда отсутствуют полномочия принимать решения, действовать в соответствии с ними, свободно использовать необходимые ресурсы, местное самоуправлениестановитсятольколишьпредставителем вышестоящейвласти и выполняет возложенные на нее функции. В действительности это уже не носитель власти или полномочий, а исполнитель задач. Определе-
12Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] / П. П. Беликов, С. Ю. Зюзин, М. М. Мокеев, С. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова ; под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова. Доступ из справ.-право- вой системы «Гарант».
13Local authority competences in Europe. Council of Europe 2007. URL: https:// wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639&Site=COE (дата обращения: 02.08.2012).
176
ние объема самостоятельности местного самоуправления является функцией законодателя, поскольку местная власть выступает неотъемлемым элементом всей системы власти в России (ст. 3 Конституции РФ). И хотя автономия муниципалитетов всегда относительна, они должны обладать реальной самостоятельностью, поскольку без этого местное самоуправление не будет иметь политической (властной) природы и просто не сможет существовать.
2.Полномочия органов местного самоуправления
вотдельных областях
Органы местного самоуправления располагают обширным объемом полномочий, которыенашли отражениев действующем российском законодательстве. Проблема установления и реализации полномочий местных властей являетсяодной изключевых всовременном российском праве, поэтомуизучениевсехполномочийместногосамоуправлениянепредставляется возможным в рамках одной лекции.
Рассмотрим основные полномочия органов местного самоуправления, опираясь на их функциональную классификацию, уже использовавшуюся в настоящей лекции.
Полномочия в финансово-экономической сфере. Бюджетный кодекс РФ в ст. 9 закрепляет бюджетные полномочия муниципальных образований, а именно:
–установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
–составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
–установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
–определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
–осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальныхгарантий,бюджетных кредитов,управлениемуниципальным долгом и управление муниципальными активами;
177
–установление, детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся
кместному бюджету;
–установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
–иныебюджетныеполномочия,отнесенныеданнымКодексом кбюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
В дополнение к общим особо оговариваются бюджетные полномочия муниципальных районов:
–установление в соответствии с законодательством нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;
–установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам поселений и предоставление таких трансфертов;
–определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
–составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района14.
В сфере обеспечения экономических интересов органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия по вопросам развития малого и среднего предпринимательства. К ним относятся:
1) формированиеи осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
2) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
3) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
4) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
14 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Рос. газета. 1998. 12 авг.
178
5) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» указывает, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли15.
Тарифное регулирование выступает важным способом воздействия на муниципальную экономику. Статья 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунальногокомплекса»устанавливаетполномочияоргановместного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок.
Следуетотметить,что указанныйЗаконсразужеразграничиваеткомпетенцию между различными органами местного самоуправления. Так, представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:
1)утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программукомплексногоразвития систем коммунальной инфраструктуры;
2)утверждаютинвестиционныепрограммы организацийкоммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
3)устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления
уполномочен:
–устанавливать систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
–утверждать технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
–рассматривать проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
–устанавливатьнадбавки ктарифамнатоварыи услугиорганизаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системам комму-
15 Рос. газета. 2009. 30 дек.
179
нальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;
–публиковать информацию о тарифах и надбавках, обинвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;
–участвовать в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;
–заключать с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условиявыполненияинвестиционных программорганизацийкоммунального комплекса;
–осуществлятьмониторингвыполненияинвестиционныхпрограмм;
–осуществлять ряд иных полномочий16.
Полномочия в сфере управления муниципальной собственностью.
Статья 8 Конституции РФ закрепляет право муниципальной собственности в качестве основы конституционного строя. Статья 9 ОсновногоЗакона особо оговаривает возможность нахождения в собственности муниципальных образований земли и природных ресурсов. Конституционные положения развивают Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Закон о недрах и ряд других актов.
Так, ст. 11 Земельного кодекса РФ определяет следующие полномочия органов местного самоуправления: резервирование земель, изъятие, втомчислепутемвыкупа, земельныхучастков длямуниципальныхнужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Кроме того, Земельный кодекс РФ закрепляет за органами местного самоуправления управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности17.
В области лесных отношений ст. 84 Лесного кодекса РФ устанавливает такие полномочия органов местного самоуправления, как:
1) владение,пользование,распоряжениетакимилеснымиучастками;
16Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса : федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 дек.
17Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Там же. 2001. 30 окт.
180