Муниципальное право России. Курс лекций

ния муниципальных образований и введения и использования разовых платежей граждан (средств самообложения граждан).

Так, 10 октября 2010 г. на территории Алтайского края было проведено голосование по вопросу изменения границ муниципального образования Петропавловский район Алтайского края со следующей формулировкой: «Согласны ли Вы на изменение границ муниципального образования Петропавловский район Алтайскогокрая сотнесением территории муниципального образования Солдатовский сельсовет Петропавловского района Алтайского края к территории муниципального образования Быстроистокский район Алтайского края?». 14 октября 2012 г. на территории Кировской области был проведен местный референдум Новобурецкого сельского поселения Вятскополянского района Кировской области повопросувведенияииспользованияразовых платежей граждан(средств самообложения граждан) со следующей формулировкой: «Согласны ли Вы на введение средств самообложения в 2013 году в сумме 200 рублей на каждого постоянно зарегистрированного жителя Новобурецкого поселения на мероприятия по благоустройству населенных пунктов Новобурецкого поселения?».

3. Муниципальные выборы

Выборы представляют собой процедуру, посредством которой определенная группа людей выдвигает изсвоей среды одного или нескольких членовдлявыполнениякаких-либообщественныхфункций. Особуюроль играют политические выборы, в результате которых формируются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Классическое понятие демократической государственности признает в качестве ееатрибутивногопризнака наличиевластных органов, избираемыхгражданами на определенный срок. При этом выборы не устанавливают характера общественного строя, но, являясь важной составной частью политической системы любого общества, связаны с формированием представительных (в широком смысле) учреждений.

Применительно к местному самоуправлению выборы можно характеризовать как: а) высшую форму непосредственного выражения власти народа;б) формунепосредственного осуществленияместногосамоуправления; в) деятельность участников избирательного процесса, направленную на реализацию избирательных прав граждан.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. граждане Российской Федерации реализуютместноесамоуправлениепосредствомучастия в муниципальных выборах. Муниципальные выборы проводятся в

91

целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов осуществляют органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. К выборным органам (должностным лицам) местного самоуправленияотносятся:а) представительные органымуниципальных образований (ст. ст. 23, 35); б) главы муниципальных образований (ст. ст. 23, 36); в) выборныедолжностныелица местного самоуправления (ст. ст. 2, 23).

Характеризуя указанные нормы закона, необходимо отметить, что представленный перечень выборных органов и должностных лиц местногосамоуправлениянеявляетсяокончательными исчерпывающим.Конкретный состав такого рода субъектов правоотношений определяется потребностями общества, присущими тому или иному историческому этапу. В связи с этим в будущем вероятно появлениев отечественной электоральной практике новых муниципальных властных структур, формируемых посредством выборов.

Такжеследует подчеркнуть, что в отношении отдельных органов или должностных лиц местного самоуправления выборы рассматриваются законодателем лишь как один из возможных способов их формирования или наделения полномочиями. Например, представительные органы муниципальных районов могут формироваться посредством делегирования главпоселений,входящих в составмуниципальных районов, и депутатов представительных органов указанных поселений, а выборные должностные лица местного самоуправления могут избираться не только населением,но ипредставительнымиорганамимуниципальных образованийиз своегосостава илинасходеграждан, осуществляющем полномочияпредставительного органа муниципального образования.

Гарантииизбирательных правгражданпри проведениимуниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки и проведения, установления итогов и определения их результатов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Так,всоответствиисФедеральнымзакономот12 июня2002 г.№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» муниципальные выборы – это форма прямого волеизъявленияграждан, осуществляемого согласноКон-

92

ституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам),законамсубъектовРоссийскойФедерации, уставаммуниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

ГражданеРоссийской Федерации участвуютввыборахна основевсеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такое участие является свободным и добровольным.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, а по достижении возраста, установленного действующим законодательством, – быть избранным выборным должностным лицом. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях.

Срок, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатовустанавливаетсяуставами муниципальных образованийи не может составлять менее двух и более пяти лет.

Выборы органов местного самоуправления или депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Кроме того, в комментируемом правовом акте также закрепляются иные принципы организации и проведения муниципальных выборов и участия граждан в них и общие правила, раскрывающие содержание отдельных стадий избирательного процесса.

Изучая законы субъектов федерации, регулирующие рассматриваемую сферу общественных отношений, необходимо отметить, что, как и в случае с местными референдумами, они в основном дублируют нормы указанного Федеральногозакона либо имеют отсылочный характер. Вместе с тем и в отношении муниципальных выборов в законах имеются положения, отражающие специфику того или иного региона. В частности, такимиисточниками праваустанавливаютсявиды избирательныхсистем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов на территориях муниципальных образований, расположенных в пределах каждого из них. Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

93

При этом все законы учитывают общее правило, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между спискамикандидатов, выдвинутыми политическимипартиями (ихрегиональнымиотделениями илиинымиструктурнымиподразделениями),пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Также ими могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Так, в соответствии с Законом Омской области от 7 июля 2003 г. № 456-ОЗ «О выборах в органы местногосамоуправления Омской области»21 на выборах главы муниципального образования могут применяться мажоритарная избирательная система относительного большинства или мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении выборов главы муниципального образования.

На выборах депутатов представительного органа муниципального образования, членов выборных органов местного самоуправления могут применятьсямажоритарнаяизбирательнаясистема относительногобольшинства,мажоритарнаяизбирательнаясистемаабсолютногобольшинства или пропорциональная избирательная система, а также избирательная система, при которой часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, а другая часть депутатских мандатов распределяетсяпомажоритарнойизбирательнойсистемеотносительногобольшинства. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, членов выборных органов местного самоуправления.

На выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов могут применяться следующие избирательные системы:

1) пропорциональная избирательная система, при которой депутатские мандатыраспределяются между спискамикандидатов, выдвинутыми

21 Омский вестник. 2003. 1 авг.

94

избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов;

2) избирательная система, при которой не менее половины депутатских мандатов распределяетсямежду спискамикандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученныхкаждым изсписков кандидатов, а другаячастьдепутатских мандатов распределяется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

При проведении выборов депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов по смешанной избирательной системе количество депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, и количество депутатских мандатов, распределяемыхпо мажоритарной избирательной системеотносительногобольшинства, определяетсяуставоммуниципального образования.

Значение уставов муниципальных образований в контексте рассматриваемой проблематики определяется в первую очередь тем, что они регламентируют общиеусловия формирования и сроки полномочий органов местного самоуправления конкретных территорий. Также в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательныхсистем,уставамимуниципальныхобразованийопределяются те избирательные системы, которые применяются при проведении муниципальных выборов в данных муниципальных образованиях.

Например, в Уставе муниципального образования «Марьяновский муниципальный районОмской области»от27 июня 2005 г.№ 29/522 говорится, что Совет Марьяновского муниципального района избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет. Выборы депутатов Совета Марьяновского муниципального образования проводятся на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам. Согласно Уставу Большереченского муниципального района Омской области от 7 июня 2005 г. № 3423 при проведениимуниципальныхвыбороввБольшереченскоммуниципальном районеиспользуетсямажоритарнаясистемаотносительногобольшинства, что означает: во-первых, выборы главы Большереченского муниципального образования проводятся по единому избирательному округу, вклю-

22Авангард. 2005. 16 сент. ; 23 сент.

23Наша иртышская правда. 2005. 26 авг.

95

чающему в себя всю территорию муниципального образования (избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, относительно любого другого кандидата); во-вторых, выборы депутатов Совета Большереченского муниципального района проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, образуемым на территории Большереченского муниципального образования.

Характеризуя процедуру проведения муниципальных выборов, подчеркнем, что она предусматривает следующие стадии:

1)назначение выборов;

2)образование избирательных округов и избирательных участков;

3)формирование избирательных комиссий;

4)выдвижение и регистрацию кандидатов (списков кандидатов);

5)предвыборную агитацию;

6)финансирование выборов;

7)организацию и порядок голосования;

8)определение итогов голосования и результатов выборов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом

муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом,муниципальныевыборыназначаются соответствующейизбирательной комиссией муниципального образования или судом.

В зависимости от фактического основания назначения выборов их подразделяют на: а) очередные выборы, проводимые в силу истечения срока полномочий органа или должностного лица; б) внеочередные (досрочные) выборы, проводимые в силу досрочного прекращения полномочий органа или должностного лица; в) дополнительные выборы, проводимые в случае досрочногопрекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу; г) повторные выборы, проводимые в случае, если они признаны несостоявшимися или недействительными.

Для проведения выборов создаются одномандатные и (или) многомандатные избирательныеокруга либо определяетсяединый избирательный округ. Избирательные участки организуются по согласованию с комиссиями главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при

96

проведении выборов в орган местного самоуправления городского поселения, за исключением городского округа, или сельского поселения – главой местной администрации поселения либо соответствующими комиссиями.

Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссиимуниципальныхобразований,окружныеизбирательныекомиссии; территориальные комиссии, участковые комиссии.

Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может осуществляться путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.

В поддержку выдвижения кандидатов могут собираться подписи избирателей. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, составляет 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может составлять менее 10 подписей. Количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, составляет 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не может составлять менее 10 подписей.

Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, представляемых для уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов, атакжепри наличиинеобходимогоколичестваподписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, либо при наличии решения политической партии. Регистрация кандидата, списка кандидатов, выдвинутых политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, осуществляется без сбора подписей избирателейнаосновании решенияовыдвижениикандидата, спискакандидатов, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением.

Информационное обеспечение выборов включает в себя информированиеизбирателей и предвыборную агитацию. Информированиеизбирателей производяторганы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющиевыпуск средств массовой информации, физические и юридические лица.

Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатныхизданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

97

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными, не запрещенными законом методами.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и прекращается в 0.00 час. по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, обеспечением деятельности избирательных комиссий, осуществляются за счет средств местных бюджетов.

Кандидатыобязаны создаватьсобственныеизбирательныефондыдля финансированиясвоей избирательной кампаниивпериодпослеписьменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) допредставления документов дляих регистрации этой избирательной комиссией.

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений могут создаваться за счет:

а) собственных средств кандидата, избирательного объединения; б) средств,выделенных кандидатувыдвинувшимегоизбирательным

объединением; в) добровольных пожертвований граждан;

г) добровольных пожертвований юридических лиц; д) средств,выделенныхкандидату, избирательномуобъединению со-

ответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой местной администрации. Время начала и окончания голосования на выборах устанавливается законом. Продолжительность голосования неможетсоставлять менее 10 час. Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Каждый избиратель голосует лично.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно членами участковой комиссии с правом решающего голоса. На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов определяет комиссия, наделенная этим правом законом. Итоги выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Важно отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержитрядособых правил,применяющихсяврамках отдельныхизбиратель-

98

ных кампаний. Например, согласно ст. 34 выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательнойкомиссии муниципальногообразованияпопроведениювыборов. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципальногообразованияосуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Учитывая практикупроведения муниципальных выборов в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что данная форма непосредственной демократии является самой распространенной в системе местного самоуправления. Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в 2012 г. по стране было организовано проведение 4062 избирательных кампаний, голосование на которых было назначено на 4 марта, и 4481 избирательной кампании, голосование на которых было назначено на 14 октября.

4. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Главной особенностью, характеризующей другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, выступает то, что именно в процессе их реализации наиболее ярко проявляется существующее многообразие исторических и иных местных традиций, присущее отдельным регионам России. Именно поэтому правовое регулирование условий и порядка участия граждан в подобных мероприятиях происходит в основном на муниципальном уровне. Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержитлишь общиеправила, распространяющиесяна все муниципальные образования Российской Федерации, и в редких случаях отсылает к иным федеральным законам, регулирующим отдельные аспекты некоторых из рассматриваемых форм прямого народовластия.

Так, согласно ст. 24 указанного Закона основания для отзыва депу-

тата,членавыборногоорганаместногосамоуправления,выборногодолжностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указан-

99

ныхлиц устанавливаютсяуставоммуниципальногообразования.Такими основаниями могут служить только его конкретные противоправные решенияили действия(бездействие) вслучаеих подтвержденияв судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать перечисленным субъектам возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). В случае, если вседепутатские мандаты или часть депутатских мандатов впредставительном органемуниципальногообразованиязамещаютсядепутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума24.

В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Такое голо-

сованиепроисходитнавсейтерриториимуниципальногообразованияили на части его территории.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласиенаселения считаетсяполученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

24 Кроме нормативных правовых актов, регулирующих условия и порядок проведения местных референдумов, органами местного самоуправления могут приниматься специальные муниципальные правовые акты, более подробно регламентирующие отдельные аспекты данной процедуры (см., напр.: Об утверждении Положения о порядке отзыва депутатов Совета депутатов, Главы города Бердска : решение Совета депутатов города Бердска от 18 февраля 2010 г. № 630 // Бердские новости. 2010. 10 марта).

100