Муниципальное право России. Курс лекций

ных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря

2008 г.30

Корганизационно-административнымможноотнести ряд полномо-

чий местного самоуправления, закрепленных в ст. 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г.:

– принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

–установлениеофициальныхсимволовмуниципальногообразования;

– создание муниципальных предприятий и учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

– организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведениямуниципальных выборов, местногореферендума, голосования поотзыву депутата, члена выборногооргана местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования;

– принятиеи организацию выполнения планов и программ комплек- сногосоциально-экономическогоразвитиямуниципальногообразования,

атакже организацию сбора статистических показателей и предоставление указанных данных органам государственной власти;

– учреждение печатного средства массовой информации для опубликованиямуниципальных правовыхактов,инойофициальнойинформации;

– осуществление международных и внешнеэкономических связей;

– организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки,переподготовкии повышенияквалификациимуниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Корганизационно-административным полномочияммуниципального образования в области архивного дела можно отнести:

1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек, а также архивов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее – муниципальныеорганизации);

30 Об образовании : закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30, ст. 1797.

191

2)решениевопросов опередачеархивных документов, находящихсяв муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований31.

Органы местного самоуправления также обладают компетенцией в сфере контроля.

Так, в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом осуществляется определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечнядолжностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий.

Кполномочияморганов местногосамоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1)организация и осуществление муниципального контроля;

2)разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля;

3)организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля;

4)осуществление иных полномочий32.

Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере различных правоотношений позволяетсделать выводо том,чтов различных законодательных актах отсутствует единообразие терминологии, подходов к определению категории «полномочия», многие полномочия носят неконкретный, расплывчатый характер. Представляем целесообразным более детальное закрепление в рамках действующего законодательства о местном самоуправлении единых стандартов в области компетенции местногосамоуправления, комплекснорегулирующеговсеееаспекты и учитывающего особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Кодификация же всех полномочий органов местного самоуправления в рамках одного закона, предлагаемая рядом автором, вряд ли возможна, поскольку потребует огромной работы по изменению отраслевого законодательства, гдетакиеполномочияместного самоуправления уже закреплены. Более простым способом является инкорпорация норм, ре-

31Об архивном деле в Российской Федерации : федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ // Рос. газета. 2004. 27 окт.

32О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Там же. 2008. 30 дек.

192

гулирующих полномочия муниципалитетов в единый документ справочного характера, без необходимости принятия отдельного закона.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиямиобусловлен необходимостьюэффективно перераспределять функциональную нагрузку между различными частями государственногомеханизма. Передача ряда государственных функций на местный уровень обеспечивает возможность наиболее эффективногодостиженияпоставленныхцелей.Этопозволяетэкономитьсредства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов, и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения. Статья 4 Европейской Хартии местного самоуправления требует, чтобы при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.

Глава 4 Закона о местном самоуправлении 2003 г. подробно регулирует процесспередачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, поскольку пробелы регулирования в этом вопросе способны существенным образом нарушить право населения на осуществление местного самоуправления.

Законодатель предусмотрел ряд требований, касающихся процедуры передачи полномочий:

1)наделениеорганов местногосамоуправленияотдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается;

2)отдельные государственные полномочия могут осуществляются только органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов;

3)органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данныеполномочияимеютопределенныйсрокдействия,на срокдействия этих полномочий;

4)финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счетпредоставляемых местным бюджетам суб-

193

венций, также органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий.

Еще рядобязательных атрибутов устанавливаетсядляформы закона, предусматривающегонаделениеоргановместногосамоуправленияотдельными государственными полномочиями. Такой закон должен содержать:

1)видилинаименованиемуниципальногообразования,органыместного самоуправлениякоторого наделяютсясоответствующими полномочиями;

2)перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления,

атакже прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3)способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществлениясоответствующих полномочий,включаяфедеральныеилирегиональные государственные минимальные социальные стандарты;

4)перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5)порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6)порядокосуществленияорганами государственнойвластиконтроля заосуществлениемотдельных государственныхполномочий,переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7)условияи порядокпрекращения осуществленияорганами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Рассмотрим указанные атрибуты законов по передаче отдельных государственных полномочий подробнее на конкретных примерах.

Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан устанавливает, что для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления Омской области при осуществлении переданных государственных полномочий обязаны:

1)отчитываться перед финансовым органом исполнительной власти Омской области о расходовании средств на реализацию переданных государственных полномочий;

194

2)обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органом государственной власти Омской области проверок осуществления переданных государственных полномочий и использования средств на реализацию переданных государственных полномочий;

3)обеспечивать предоставление органам государственной власти Омской области по их письменным запросам документов и другой информации об осуществлении переданных государственных полномочий

всроки, установленные в запросах;

4)исполнятьиныеобязанностивсоответствии суказаннымКодексом. В этом же документе устанавливаются права и обязанности органов

государственной власти. К ним относятся:

1)установление формы отчетов органов местного самоуправления Омской области об осуществлении переданных государственных полномочийи использованиисредствнареализацию переданныхгосударственных полномочий;

2)принятие мер, направленных на возврат в установленном законодательством порядке использованных не по целевому назначению, а также не использованных в установленный срок средств, предназначенных для реализации переданных государственных полномочий.

В число обязанностей органов государственной власти входят:

1)своевременное и в полном объеме перечисление средств на реализацию переданных государственных полномочий местным бюджетам;

2)осуществление контроля за выполнением органами местного самоуправленияОмскойобласти переданныхгосударственных полномочий

ииспользованием средств на реализацию переданных государственных полномочий33.

Для расчета нормативов расходов для определения объема субвенции по каждому муниципальному району или городскому округу в Томской области используется формула:

Нi = (ФОТi + М) Кк Квф Кмз, где

i – конкретный муниципальный район или городской округ Томской области; Нi – норматив расходов;

ФОТi – годовой фонд оплаты труда работника органа местного самоуправления i-го муниципального района; М – материальная помощь из расчета двух окладов в год;

Кк – корректирующий коэффициент, устанавливаемый законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

33 Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан : закон Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ // Омский вестник. 2008. 8 июля.

195

Кмз – коэффициент материальных затрат (1,1); Квф – коэффициент отчислений во внебюджетные фонды34.

Как правило, субвенции тратятся на такие цели, как оплата труда работников органов местного самоуправления; уплата страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд медицинского страхования и территориальный фонд обязательного медицинского страхования и страхового тарифа на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, установленных действующим законодательством; материальные затраты (расходы на оплату коммунальных услуг и услуг связи, канцелярских товаров, материалов для вычислительной и множительной техники, использованных при регулировании тарифов органами местного самоуправления).

Дляосуществленияотдельных государственныхполномочийорганам местногосамоуправлениячастонеобходимыопределенныематериальные ресурсы. Так, для осуществления отдельных государственных полномочийпо созданиюи организации функционированияинформационно-кон- сультационной службы агропромышленного комплекса Красноярского краянатерритории муниципальногорайонапередаетсяподоговорам безвозмездногопользования,заключаемым междууполномоченныморганом исполнительной власти края, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса края, и соответствующим органом местного самоуправления, электронно-вычислительная техника, оргтехника, компьютерное программное обеспечение35.

В соответствии с порядком отчетности органов местного самоуправления об осуществлении отдельных государственных полномочий в Кемеровской области муниципалитеты представляют в уполномоченный орган исполнительной власти Кемеровской области в сфере архивного

34О наделении органов местного самоуправления Томской области отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа [Электронный ресурс] : закон Томской области от 18 марта 2003 г.

№36-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

35О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства : закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г.

№17-4397 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 50(93).

196

дела полугодовые и годовые отчеты об осуществлении отдельных государственных полномочий по форме, устанавливаемой указанным органом исполнительной власти Кемеровской области, не позднее десятого числа месяца, следующего за отчетным периодом. Кроме того, органы местного самоуправления представляют в главное финансовое управление Кемеровской области отчеты об использовании финансовых средств, переданных им для осуществления отдельных государственных полномочий, по форме, установленной главным финансовым управлением Кемеровской области, в порядке, установленном для предоставления отчетности об исполнении бюджета Кемеровской области36.

Контроль является важной функцией обеспечения должного осуществленияорганами местногосамоуправленияотдельныхгосударственных полномочий. В Алтайском крае контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, а также за использованием ими переданных материальных ресурсов и финансовых средств осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти Алтайского края в сфере финансов и регистрации актов гражданского состояния.

Формами контроля за реализацией органами местного самоуправления государственных полномочий выступают:

1)проведение проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий;

2)истребование необходимых документов и другой информации о реализации государственных полномочий;

3)заслушивание информации должностных лиц органов местного самоуправленияорезультатах осуществлениягосударственныхполномочий37.

ЗаконТомской области устанавливаетобычныедлятакихправоотношенийоснования дляпрекращенияосуществления государственныхполномочий органами местного самоуправления:

а) невозможность выполнения государственных полномочий попричинам, не зависящим от органов местного самоуправления;

36О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Кемеровской области по хранению, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда Кемеровской области [Электронный ресурс] : закон Кемеровской области от 28 сентября 2005 г. URL: www.kuzbassarchives.ru/ o_№adele№ii.html (дата обращения: 10.08.2012).

37О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния : закон Алтайского края от 11 ноября 2005 г. № 99-ЗС // Алтайская правда. 2005. 15 дек.

197

б) неоднократное (два и более раза) признание судом недействительными актов органов местного самоуправления, связанных с реализацией государственных полномочий;

в) выявление нецелевого использования денежных средств, предоставленных на осуществление государственных полномочий;

г) нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

При прекращении осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий неиспользованные финансовые ресурсы подлежат возврату38.

Передача государственных полномочий на муниципальный уровень стала весьма популярным и эффективным средством реализации таких полномочий. Прямо регламентируют передачу федеральных полномочий органамместногосамоуправленияФедеральныйзаконот15 ноября1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РоссийскойФедерации»и Федеральный законот 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе».

Возможность передачи государственных полномочий предусмотрена федеральным законодательством в сферах:

–безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации39;

–использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации40;

–хранения, комплектования, учета и использования архивных документов41;

–обеспечения граждан бесплатной юридической помощью42;

38О наделении органов местного самоуправления Томской области отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа [Электронный ресурс] : закон Томской области от 18 марта 2003 г.

№36-ОЗ : в ред. Закона Томской области от 30 декабря 2009 г. № 299-ОЗ.

39О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами : федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ // Рос. газета. 1997. 25 июля.

40Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Там же. 2006. 4 дек.

41Об архивном деле в Российской Федерации : федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ // Там же. 2004. 27 окт.

42О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 324-ФЗ // Там же. 2008. 30 дек.

198

– охраны здоровья43 и др.

Как видно из приведенных примеров, субъекты федерации имеют обширную практику передачи государственных полномочий. В отдельных регионах передача на муниципальный уровень осуществлялась даже по полномочиям Российской Федерации, чтобыло признанонарушением федерального законодательства и послужило основанием для уточнения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями44.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ внесено дополнение в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться региональными законами органам местного самоуправления только в том случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее популярным выступает передача субъектами федерации муниципалитетам своих полномочий в социальной сфере, в результате чего на муниципальном уровне создаются и расширяются органы соцзащиты. Предоставленное законами право передачи полномочий позволяет избежать создания «дублирующих структур» для исполнения отдельных государственных полномочий социального характера на региональном уровне.

Таким образом, практика наделения отдельными государственными полномочиями муниципальных образований является успешным примером правовогорегулированиямуниципально-правовых отношений, очем говорит популярность этого инструмента.

43Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // Там же. 2011. 23 нояб.

44Карчевская С. О наделении ОМСУ государственными полномочиями // Бюджет. 2009. № 3.

199

ЛЕКЦИЯ 9 ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1.Гарантии местного самоуправления.

2.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

1. Гарантии местного самоуправления

Статья 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление. В статье 133 закреплены такие важнейшие гарантии местного самоуправления, как право на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Любая деятельность, которая сопряжена с правом, характеризуется наличиемопределенных гарантий,позволяющихсубъектам этойдеятельности не только активно включаться в нее, но и рассчитывать на конкретный результат. Реализация права на местное самоуправление невозможна без наличия определенных гарантий. Гарантии – основополагающий элемент существования, функционирования и дальнейшего развития местного самоуправления в России.

В современной литературе встречаются различные определения гарантий прав местного самоуправления. Так, одна группа авторов считает, что гарантии местного самоуправления – это условияи средства позволяющиеобеспечить реализацию и эффективную правовую защиту прав местногосамоуправления1.ПомнениюВ. И. Фадеева,системагарантийправ

1 См., напр.: Прудников А. С., Еремян В. В., Лимонов A. M. Муниципальное право России : курс лекций. М., 2005. С. 204.

200