Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

С. Н. Братановский, Ю. Н. Царёв

Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности

Монография

1

Рецензент:

В. А. Юсупов – доктор юридических наук, профессор, ректор Волгоградского института экономики, социологии и права.

Братановский С.Н., Царев Ю.Н.

Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности. Монография; Электронно-библиотечная система

IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). – 229 с.

ISSN 2227-8397

В монографии раскрываются проблемы правового регулирования организации и деятельности муниципальной системы образования в России. Исследуются организационно-правовые формы муниципальных образовательных учреждений и пути оптимизации их деятельности. Выявлены закономерности разграничения предметов ведения между органами исполнительной власти и местного самоуправления в сфере образования. Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений, работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также всем интересующимся вопросами муниципального образования.

ISSN 2227-8397

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Муниципальная система образования: организационная структура и функционирование

§1. Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России §2.Структура муниципальных органов управления образованием

§ 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов муниципальной системы образования

ГЛАВА 2. Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной системы образования

§1. Кадровое обеспечение муниципальной системы образования

1.1Правовое регулирование приема на службу и положения работников муниципальной системы образования

1.2Подготовка кадров муниципальной системы образования

1.3Оценка труда кадров муниципальной системы образования

1.4Проблемы социально-правового статуса кадров муниципальной системы образования

§2. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы образования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

3

ВВЕДЕНИЕ

Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний, умений и навыков в целях эффективности из использования в профессиональной деятельности. Система образования является сложным социально-экономическим и научно-техническим комплексом народного хозяйства.

Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране привели к изменению в подходах к образованию как важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, её ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения поставило перед системой управления образованием новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление образовательным процессом в условиях перехода к рыночной экономике гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учреждений, органов управления образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный.

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что демократизация и децентрализация как один из ведущих принципов развития образования в России возлагают на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем образования. Это способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

4

Вто же время деятельность местных органов управления образованием связана со многими трудностями, возникающими, в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности ресурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определилось лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, не завершённой до сих пор.1

Всвязи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определение полномочий органов местного самоуправления в области образования.

Эффективность работы органов местного самоуправления во многом зависит от степени полноты правовой регламентации их полномочий в данной области. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах полномочий органов местного самоуправления позволяет установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а также позволяет анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективности механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создание необходимых условий для деятельности образовательных учреждений.2

Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения муниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансо-

1См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. – M., 2002. – С.5.

2См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2004. – С. 4.

5

вого, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.

Всё сказанное обусловило выбор темы монографии, связанной с анализом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и образования.

6

ГЛАВА 1

Муниципальная система образования: организационная структура

ифункционирование.

§1. Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования в России.

Оценивая роль и место муниципальной системы образования (МСО) в системе образования в России, необходимо, прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие „местное самоуправление”.

ВФедеральном законе от 28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” оно определяется как „признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”.3

Вновом законе от 16 сентября 2003 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” оно характеризуется как „форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения

сучётом исторических и иных местных традиций”.4

Развивая и конкретизируя данные определения, можно выделить ряд условных признаков этого социального явления:

3СЗ. РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996.- № 17. - Ст. 1917; 1997. - № 12. - Ст. 1378.

4СЗ РФ. - 2003.- № 40. - Ст. 3822.

7

–местное самоуправление учитывает местные традиции и особенности населения, которые оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений;

–оно осуществляется в пределах территории, отличающейся определённой целостностью. Это пространство выделяется административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами;

–оно представляет собой систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, которая включает совокупность разнообразных органов и институтов, функционирующих как целостный механизм и обеспечивающих организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур;

–оно имеет свой круг решаемых проблем — общественных дел, вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих интересы жителей данной территории;

–оно предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и др.;

–для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения данной территории, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным или корпоративным интересам;

–оно опирается на правовую базу, включающую правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации, которые дополняются и конкретизируются в уставах, положениях о местном самоуправлении.

Сущностное отличие местного самоуправления от прежней, советской модели управления заключается в том, что оно ориентировано на личность.

8

Если для тоталитарного режима главной задачей была мобилизация масс на выполнение уже принятых «наверху» решений, что определяло главную функцию — довести до сознания каждого человека смысл поставленных задач, то принцип действия саморазвивающейся системы, а к ней и относится местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия граждан в принятии решений и их реализация при опоре на собственные силы.5

Парадигма образования СССР также была обусловлена тоталитарным устройством общества. Официально утверждалось, что образование функционирует в соответствии с потребностями общества.6 В действительности же на первый план в социальной политике выдвигались интересы государства, его правящей партийно-государственной номенклатуры. Поэтому учитель школы и преподаватель вуза считались государственными служащими, а не свободными социальными работниками. Они должны были проводить только ту политику в образовании, которую диктовало государство через органы управления, так как советская система образования была унифицированной, состоящей из однообразных субъектов и действующей на основе единых положений. Обучающиеся были лишены возможности выбора образовательного учреждения (ОУ), форм обучения, выбора форм аттестации. Унифицированность образования как сферы проявления образовательно-правового статуса гражданина Российской Федерации налагала отпечаток на субъект права на образование и явилась одной из причин реформирования системы исследуемой отрасли, в том числе МСО.7

Характерным для местного самоуправления в России с точки зрения взаимодействия с органами государственной власти, принципиально значи-

5См.: Назаров. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002. – С.

46-47.

6См.: Дольникова Н. А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1984; Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. . – М., 1985; Н. Г. Салищева, Е. М. Ковешников, Л. А. Стешенко. О народном образовании. . – М., 1974.

7См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. – С. 13.

9