Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

ции статуса муниципальной системы образования; 4) обучения и организации переподготовки и повышения квалификации; 5) оценки деятельности служащих. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Основными способами замещения должностей в аппарате управления муниципальной системы образования являются: 1) назначение на должность собственником или уполномоченным органом; 2) избрание на должность трудовым коллективом с предварительной санкции собственника; 3) найм руководителя, оформляемый заключением договора (контракта) непосредственно собственником или уполномоченным им органом, либо советом образовательного учреждения, уполномоченным на то собственником или трудовым коллективом; 4) замещение должности в порядке делового соперничества (конкурса).

Важным при приёме на работу в организации и учреждении муниципальной системы образования представляется чётко определить и законодательно закрепить критерии-требования, в соответствии с которыми допускаются или, наоборот не допускается участие лица в образовательном процессе.

Одним из аспектов организационно-правового регулирования кадровой работы в муниципальной системе образования является нормативная регламентация статуса работников этой системы. Основными нормативными актами, в которых зафиксированы права и обязанности работников муниципальных органов управления образованием и другие наиболее значимые юридические моменты, являются должностное положение и инструкции, типовые правила внутреннего распорядка и другие регламентационные акты.

Эффективность функционирования муниципальной системы образования в значительной степени зависит от уровня подготовки её работников. Особую роль при этом в формировании высококвалифицированного кадрового состава играет система переподготовки и повышения квалификации управленческих работников (руководителей и специалистов-педагогов) системы.

201

Структурное преобразование системы педагогического образования на принципах непрерывности развития личности педагога и преемственности различных звеньев его подготовки, повышения квалификации и переподготовки требует создания интегрированной системы, комплексов учебных заведений . В них могут входить педагогический лицей; педагогический колледж, педагогический институт, университет педагогического мастерства. Цель создания комплексов — органическое слияние всех заинтересованных в единую систему непрерывного образования. Теоретической основой создания и функционирования комплексов является реализация принципа непрерывности образования, который способствует более предметному определению структуры, содержания и организационных форм деятельности каждого из входящих в комплекс, обеспечивающий организационную и содержательную преемственность, единство и взаимосвязь всех звеньев образования, совместно и скоординированно решающих задачи воспитания и обучения потребностей конкретного региона.

Совершенствование руководителей и педагогов невозможно без обоснованных оценок их труда. Сочетание материальных и моральных стимулов труда ставит вопрос о необходимости правовой регламентации этих оценок.

Задачи, решаемые посредством оценки кадров, существенно зависят от стиля руководства. При административно-командном руководстве основная задача оценки состоит в том, чтобы выявить недостатки в работе служащих и сделать выводы о степени их соответствия занимаемой должности. Оценка здесь является одним из компонентов механизма «кнута и пряника». При демократическом руководстве, конечно, решается эта задача, но она не главная. Основная задача состоит в том, чтобы: а) оцениваемый был убеждён в объективной оценки; б) воспринимал её как полезную для себя; в) знал, что нужно сделать, чтобы устранить выявленные недостатки; г) хотел их устранить; д) руководитель знал, какая помощь необходима оцениваемому работнику, и последний был уверен, что эта помощь будет оказана.

202

Основными направлениями в совершенствовании правового регулирования оценки кадров муниципальной системы образования должно стать: а) выработка научно обоснованных критериев для оценки их деятельности; б) рациональная нормативная регламентация самого процесса по производству оценки.

Предложенная комплексная оценка деятельности работ-ников муниципальной системы образования может на наш взгляд, служить базой и в дальнейшем конкретизироваться для различных подсистем и уровней указанной системы с разработанным комплексом количественных показателей (коэффициентов), дающих возможность определить социально-экономический эффект от деятельности того или иного работника аппарата управления муниципальной системы образования.

Заслуживает внимания вопрос нормативной регламентации самого процесса проведения оценки. Основной организационно правовой формой оценки труда служащих муниципальной системы образования должны стать должностная аттестация. Порядок проведения аттестации требует чёткого правового закрепления. Основным документом при этом должно стать Положение об аттестации, разрабатываемое на основе «Типового положения об аттестации педагогических и руководящих работников государственных, муниципальных учреждений и организаций образования Российской Федерации», в котором необходимо указать цели , сроки и графики, состав аттестационной комиссии, права и обязанности аттестуемых и другие юридически значимые моменты.

Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников муниципальной системы образования — первоначальная оценка кандидата на занятие должности, систематическая аттестация в установленные интервалы времени, итоговая оценка — должен найти своё отражение в едином правовом акте.

203

6. При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы образования нельзя обойти вниманием низкую социальную защищённость её работников.

Эффективность действия норм в области социальной защиты педагогических работников снижена из-за устарелости правовых норм, принятых в период советской государственности, отсутствия системности в их регулировании», «расхождения» законодательного и подзаконного регулирования, отсутствия должного финансирования.

Особое значение для муниципальной системы образования сегодня приобретают организационные и финансовые меры, способные повысить материальное положение и упрочить социальный статус педагогических работников. Имеется в виду механизм приведения заработной платы в соответствие с реальными расходами педагогических работников, а также создания фондов или иных организационно-финансовых структур, способных оказывать помощь в приобретении жилья, частном финансировании обучения детей педагогических работников, выплачивать субсидии и тому подобные меры. Право на бесплатное предоставление жилой площади в домах муниципальной собственности, в сельской местности должно быть подтверждено разработкой механизма получения кредитов на строительство и покупку жилья.

Необходимо также сократить рабочее время педагогов. Установленное п. 5 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» предписание, ограничивающее продолжительность рабочего времени до 36 часов, как представляется, мало учитывает, что качественное осуществление профессиональной педагогической деятельности предполагает потребность в постоянной подготовки вне часов учебных занятий. При этом работа сверх ставки должна оплачиваться как сверхурочная, ведь именно таковой по нормам трудового права она и является. Однако данную работу следует рассматривать как исключительную меру, вызванную объективной нехваткой профессиональных кадров.

Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состояния системы образования представляется необ-

204

ходимым разработать и издать Федеральный закон «О статусе педагогических работников».

7. На основании Закона РФ «Об образовании» (ст. 31) к финансовоэкономическим полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся:

–по формированию местных бюджетов в части расходов на образование

исоответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования;

–по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

–по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательных учреждений.

В основе деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Закона РФ «Об образовании», закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования

Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета.

В целях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учредителям и организациям независимо от их организационно-правовых

205

форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным гражданам, вкладывающим свои средства, в том числе в натурально форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Государство создаёт необходимые условия для развития сети учреждений дополнительного образования и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в том числе финансовую.

В соответствии с требованиями ст. 41 Закона РФ «Об образовании» муниципальные образовательные учреждения финансируются учредителям, в том числе органами местного самоуправления. Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость приобретают положения п. 1 этой статьи, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соответствии в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средств налогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

Важнейшие гарантии обеспечения подлинной самостоятельности органов местного самоуправления и эффективного решения ими вопросов в области образования содержится также в положениях Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: о недопустимости изъятия органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов (п. 2 ст. 36); об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов, в том числе в области образования (ст. 37); о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных бюдже-

206

тов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств (п. 2 ст. 38).

В целом аналогичные правовые положения содержит и новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Особое место при рассмотрении вопросов финансирования муниципальной системы образования должно быть уделено анализу платных дополнительных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями.

Ст. 45 Закона РФ «Об образовании» устанавливает правила, регламентирующие предоставление муниципальными образовательными учреждениями платных образовательных услуг. Указанные учреждения представляют платные дополнительные образовательные услуги в следующих целях:

–насыщение рынка образовательными услугами;

–повышение качества жизни;

–повышение профессионального мастерства педагогов;

–более полное обеспечение права человека на образование;

–получение дополнительных доходов.

Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг представляется необходимым муниципальным образовательным учреждениям разработать локальный нормативный акт – Положение о платных образовательных услугах. В этом положении можно перечислить цели услуг, дать их определение, установить цены услуги, распределение полученного дохода, зафиксировать права, обязанности, ответственность участников этих отношений, критерием качества услуг и другие условия.

Основные содержательные моменты предпринимательской деятельности муниципальных образовательных учреждений определяется ст. 47 Закона РФ «Об образовании». Статья устанавливает право на предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, а также правила реализации это-

207

го права, конкретизирует право образовательного учреждения, установленные в ст. 32 Закона.

Учредитель или орган местного самоуправления имеют право приостанавливать предпринимательскую деятельность образовательного учреждения своим предписанием при условии, что она идёт в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом.

208

БИБЛИОГРАФИЯ

1.Нормативно-правовые акты и официальные документы

1.Конституция Российской Федерации. – М. –1993.

2.Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

3.Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Российская газета. – 10 декабря.

4.Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1996 г. // «Библиотечка Российской газеты». –1999. – выпуск № 22-23.

5.Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1976. – № 17. – Ст. 291.

6.Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1991. – № 52. – Ст. 1865.

7.Декларация прав ребёнка 1959 г. // Права человека: основные международные документы. – М, 1989.

8.Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. // Положение детей в мире. – М., 1991.

9.Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Права человека. Сборник международных документов. – М., 1989.

10.Европейская социальная хартия // Права человека. Сборник международных документов. – М., 1989.

11.Конвенция о правах ребёнка // Советский журнал международного права. – 1991. – № 2. – С. 151-157.

12.Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации». – 1997. – № 9. – Ст. 1011.

209

13.Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 13. – Ст. 1474.

14.Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 3. – Ст. 150.

15.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3506.

16.Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законода-тельства Российской Федерации. – 1998. – № 15. – Ст. 1695; Бюллетень международных договоров. – 1998. – № 6.

17.Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996 г. – № 35. – Ст. 4135.

18.Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 39. – Ст. 4464.

19.Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 21. –

Ст. 1930.

20.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – Российская газета. –2003. – 8 октября.

21.Федеральный закон от 16 мая 1995 г «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 21. – Ст. 1921.

210