Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

ным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным.50

Приступая к рассмотрению второй группы функций МОУО — специфических, необходимо указать на наличие различных точек зрения по их видам и содержательному наполнению.

При этом ниже представленные авторы аргументируют свою позицию, как анализом соответствующих нормативно-правовых актов, так и применяя научно-теоретические абстракции. Так, И. А. Рожков и С. К. Бухтояров на основе анализа Закона об образовании считают, что отдел образования в качестве учреждения муниципальных ОУ выполняет следующие функции:

–утверждает уставы муниципального ОУ (п. 2 ст. 13);

–устанавливает порядок приёма в муниципальное ОУ на ступени начального, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, обеспечивающий приём всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня (п. 1 ст. 16); определяет язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в муниципальном ОУ (п. 3 ст. 6) ; определяет порядок и условия предоставления педагогическим работникам муниципальных ОУ длительного отпуска сроком до одного года не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы (п. 5 ст. 56); назначает и увольняет руководителей муниципальных ОУ (подпункт 7 п. 2 ст. 31);

–обращается в соответствующую экспертную комиссию за дачей заключения для получения лицензии на образовательную деятельность для муниципальных ОУ (п. 8 ст. 33); заключает договор с каждым муниципальным ОУ, определяющий отношения между учредителем и этим учреждением (п. 3

ст. 11);

–совместно с комитетом по имуществу и земельным комитетом закрепляет за муниципальным ОУ на праве оперативного управления объекты муни-

ципальной собственности или муниципальной аренды (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения) (п.п. 1 и 2 ст. 39); контролирует сохранность и эффективное использование закреплённой за муниципальными ОУ собственности (п. 3 ст. 39); принимает совместно с комитетом по управлению имуществом решение об изъятии муниципальной собственности, закреплённой за ОУ, по истечении срока договора между отделом образования и ОУ, если это имущество является излишним, не используемым или используемым не по назначению (п. 6 ст. 35, п. 2 ст. 296 ГК РФ); даёт согласие муниципальным ОУ на использование закреплённых за ними финансовых средств, а по согласованию с комитетом по управлению имуществом, и иных объектов муниципальной собственности, в деятельности, связанной с получением дохода (п. 5 ст. 43); устанавливает долю дохода муниципального ОУ от оказания дополнительных платных образовательных услуг населению, которая поступает в муниципальный бюджет на цели развития МСО (п.2 ст.45); принимает решение об изъятии в муниципальный бюджет дохода муниципального ОУ, полученного от оказания дополнительных платных образовательных услуг, если эти услуги были оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счёт средств муниципального бюджета (п. 3 ст. 45); приостанавливает предпринимательскую деятельность подведомственных ОУ, если она идёт в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу (п. 5 ст. 47);

– осуществляет в установленном порядке за счёт средств муниципального бюджета финансирование деятельности подведомственных ОУ, а также капитального и текущего ремонта закреплённого за ними имущества (п. 12 ст. 39).

В качестве органа контроля за реализацией за реализацией права граждан на получение обязательного основного общего образования отдел: даёт предварительное согласие на оставление общеобразовательного учреждения

52

обучающимся, достигшим возраста пятнадцати лет, до получения им основного общего образования (п. 6 ст. 19); согласие на исключение из образовательного учреждения обучающихся, достигших возраста четырнадцати лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей) (п. 7 ст 19); принимает, совместно с муниципальной службой занятости, меры, обеспечивающие в месячный срок трудоустройство исключённого или продолжение им обучения в другом ОУ (п. 7 ст. 19).51

Исследуя специфические функции МОУО М, В, Артюхов отмечает, что они «определяются уровнем развития учреждений образования, экономического и социального развития региона, демографической ситуацией и т. д».52 Среди них он выделяет следующие:

–выявление образовательных запросов населения, других социальных институтов, общественности к системе образовательных учреждений муниципального образования;

–формирование и развитие сети ОУ в муниципальных образованиях с учётом выявленных потребностей в образовательных услугах;

–разработка и осуществление программ развития образования на муниципальной территории и мер по рациональному размещению сети учреждений образования;

–формирование проектов муниципального и общественного заказа на образование, расчётов их ресурсного обеспечения;

–организация работы по всеобучу детей и подростков в объёме основного образования, предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, устройству детей, оставшихся без родителей, в учреждения общественного воспитания;

51См.: Дзаногова Е. М. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне. Дис. … канд. пед. наук. – М., 1998. – С. 80-82.

52См.: Артюхов М, В, Теория и практика управления развитием муниципальной системы образования. Дис. … докт. пед. наук. – Новокузнецк,2000. – С. 153.

53

–укрепление учебно-материальной базы ОУ разных типов, детских дошкольных и внешкольных учреждений, их программно-методическое обеспечение;

–подбор, расстановка, оформление на работу, воспитание руководящих

ипедагогических кадров ОУ, организация методической учёбы, участие в работе по повышению их квалификации;

–осуществление интегративных функций организации управления образованием (обеспечение преемственности в работе ОУ различных ступеней непрерывного образования, координация их деятельности, в том числе и негосударственных ОУ);

–контроль за работой ОУ по вопросам выполнения законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, выявление соответствия работы указанных учреждений запросам населения;

–изучение и распространение передового опыта ОУ;

–разработка и обоснование бюджета образования города, распределение бюджетных фондов.53

Значительный интерес представляет исследование содержания специфических функций МОУО на основе изучения их совокупности применительно для конкретного муниципального органа управления образованием, проведенное Л. Я. Барсуковой.

К числу управленческих функций Златоустовского управления образованием, по её мнению, могут быть отнесены:

–осуществление анализа и прогноза изменений социума, образовательных потребностей, социального заказа на образование;

–разработка и реализация образовательных программ, учебных планов;

–организация развития образовательной среды и организационной культуры ОУ;

54

–проектирование, организация разработки и реализации концепции и программы развития МСО;

–осуществление системного, проблемно-ориентированного анализа функционирования МСО;

–организация отдельных образовательных процессов;

–организация исследовательской, опытно-экспериментальной работы;

–организация учёта, диагностики и структурирования контингентов учащихся муниципальной системы образования;

–организация новых подразделений и служб в структуре муниципального управления образованием;

–организация связей с общественностью, рекламы образовательных услуг школы;

–организация привлечения , приёма и повышения квалификации педагогических и руководящих кадров;

–организация поиска, разработки и освоения различных новшеств;

–организация финансово-экономической, в том числе предпринимательской деятельности;

–координация служб и органов, занимающихся развитием МСО;

–организация разработки программно-методического обеспечения в соответствии со стратегией развития МСО;

–организация разработки новых нормативов, эталонов, критериев оценки различных видов работ, выполняемых в МСО;

–организация подготовки ОУ к лицензированию новых образовательных услуг, прохождению аттестации и аккредитации и т. д.;

–консультирование руководителей ОУ по вопросам управления.54

Обращаясь к практике деятельности Комитета по образованию города Саратова на основе анализа Положения о нём55 можно выделить следующие наиболее значительные функции:

темы образования в условиях малого города. Дис. … канд. пед. наук. – Челябинск, 1998. –

С. 106-107.

55

–осуществление государственной политики в области образования с учётом местных и национальных особенностей города;

–участие в аттестации образовательных учреждений города в соответствии с действующим законодательством;

–выступление учредителем и проведение мероприятий по созданию, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, подведомственных комитету;

–создание финансовых и материально-технических условий для функционирования подведомственных учреждений образования;

–проведение выборочной диагностики знаний учащихся и контроль за качеством образования;

–организация работы городской аттестационной комиссии по аттестации педагогических руководящих работников города;

–содействие администрации города в работе по составлению прогнозов социально-экономического развития города;

–организация проведения общегородских мероприятий со школьника-

ми;

–осуществление совместно с органами здравоохранением города контроля за соблюдением условий и выполнением мероприятий обеспечивающих охрану и укрепления здоровья детей и подростков;

–инициирование создания общественных объединений, фондов развития образования, привлечение в отрасль дополнительных ассигнований;

–организация обмена опытом педагогических работников в сфере образования.

Основываясь на анализе приведённых выше точек зрения учёныхспециалистов в области управления муниципальным образованием, а также учитывая результаты опроса практических работников МОУО (Саратов, Волгоград, Ростов, Балаково), считаем возможным предложить следующий, комплексный функционал муниципального уровня управление образовани-

56

ем. В его состав вошли функции планирования организации и контроля: определение стратегических и тактических задач управления образованием; прогнозирование развития МОУО; разработка нормативных правовых актов в соответствии с компетенцией данного уровня; организация разработки, внедрения и мониторинга программы муниципального развития образования; формирование сети и координация деятельности ОУ; осуществления контроля за исполнением нормативных актов об образовании; охрана прав, жизни и здоровья детей (организация деятельности по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, устройству детей, оставшихся без попечения родителей); участие в лицензировании, аттестации и государственной аккредитации ОУ , аттестации педагогических кадров; сбор статистических данных о МСО, подготовка к публикации среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в муниципальных ОУ; организация и мониторинг экспериментальной деятельности в области образования; организация потоков информации системы образования; определения бюджета, образовательных нормативов, планов капитального строительства и реконструкции мате- риально-технических средств; контроль деятельности подведомственных учреждений по исполнению бюджетной и финансовой дисциплины, участие в формировании местных бюджетов и фондов развития образования; контроль за условиями аренды объектов собственности ОУ, назначение и освобождение руководителей ОУ; рассмотрение писем, заявлений, жалоб, приём граждан по личным вопросам, обеспечение выполнения их законных требований, принятие мер к устранению выявленных недостатков в деятельности ОУ; создание необходимых сервисных служб при органах управления образованием муниципального уровня (методической, психологической, юридической, социологической и т. д.); разработка структуры, положения, штатного расписания МОУО; осуществления делопроизводства, ведение архива; организация повышения профессионального мастерства педагогических и руко-

57

водящих кадров; изучение и распространение передового педагогического опыта.56

Такой всесторонний функциональный анализ позволяет перейти непосредственно к рассмотрению организационной структуры МОУО В этом аспекте прежде всего следует отметить, что организационная структура МОУО обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по МОУО и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание служащим МОУО выплачивается в соответствии с установленными в штатном расписании размером должностного оклада.

Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру МОУО и объём денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний МОУО контролируется Министерством образования и науки и соответствующими органами управления государственным образованием в субъектах Российской Федерации. Штатное расписание МОУО и муниципальных ОУ подлежит регистрации в финансовых органах муниципального образования. В штатное расписание могут вносится соответствующие изменения, например, при сокращении штатов. В положениях об МОУО используются также термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной численности» органов управления и ОУ, подчинённых соответствующему МОУО. Типовая структура — это документ, устанавливающий перечень необходимых в МОУО или муниципальных ОУ структурных подразделений с указанием их наименования (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты — это документ, включающий в себя нормы, которые определяют количество служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений МОУО и муниципальных ОУ, количественное

58

соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции образовательной организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники), количественное соотношение персонала управления и реального объёма деятельности МОУО или муниципальных ОУ. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных МОУО и их структурных подразделений. Норматив штатной численности — это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.57

Штатный аппарат МОУО и муниципальных ОУ включает достаточное количество должностей для решения задач, стоящих перед этими органами. Так, в структуру МОУО входит руководство (председатель, его заместители), линейные отделы, например, по общему образованию, охраны прав детства, дошкольного образования и т. д., функциональные службы (планирование, бухгалтерия, кадровые), вспомогательные службы (диспетчеры, архивариусы, референты и т. д.).

Анализ структур исследованных нами МОУО позволяет сделать вывод, что они не столько отражает внутриаппаратные связи, сколько зависят от деятельности управляемых объектов.58

В организации аппарата управления большинства МОУО учитывается требование не только полной реализации функций управления, но и оптимального управленческого цикла. Органы, которые должны решать сложные комплексные проблемы образования, проектируют с учётом возможного привлечения к работе большого числа специалистов.

Структура органов МОУО, штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля решений, определяет роль ка-

57См,: Старилов Ю Н. Административное право: В 2 Ч. Ч.2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. – Воронеж, 2001. – С. 50.

58Это находит своё подтверждение и в соотношении нормативных актов, принимаемых МОУО. Так, изучение управленческих решений, принятых Комитетом по образованию г. Саратова за период 1999-2003 годов. Показывает, что их соотношение по вопросам внутренней (аппарат комитета) и внешней (управляемые объекты) деятельности составляет соответственно 1:3.

59

ждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации в органах управления создаются специальные подразделения (архивные, машинное бюро, группы компьютерного обеспечения) или в штат вводятся должности вспомогательного персонала: секретари, делопроизводители, диспетчеры.59

Аппарат управления муниципальным образованием строится с учётом обеспечения необходимого качества принимаемых решений на коллегиальной основе.

Организационная структура МОУО — это совокупность институтов управления, связанных друг с другом отношениями субординации (подчинения) или координации при реализации функций муниципального управления образованием. Одни из этих институтов выполняют роль субъектов управления, т. е. несут ответственность за принятие решений в отношении тех или иных объектов управления и имеют на это соответствующие полномочия, другие могут выполнять часть функций по подготовке таких решений и не быть непосредственными субъектами управления (совещательная роль некоторых) общественных советов, экспертные советы, учебно-методические центры и т. п.).Опираясь на выделенные П, И, Третьяковым и Л. Я. Барсуковой60 основные положения, из которых необходимо исходить при проектировании организационных структур управления, учитывая направленность управленческого механизма на децентрализацию, демонополизацию и демо-

кратизацию сферы образования, может быть предложена модель органи-

зационной структуры органа управления образованием (управляющей системы) на муниципальном (городском) уровне, которая рассматривается нами с двух позиций — субъектной и объектной. (Рис. 3).

Субъектная позиция выражена четырьмя уровнями. Первый уровень руководителя МОУО — это уровень стратегического управления. Второй

59СМ.: Государственное управление образованием в России. – Саратов, 2003. – С.

92-94.

60См.: Барсукова Л. Я. Повышение эффективности управления муниципальной системы образования в условиях малого города. Дис. … канд. пед. наук. – Челябинск, 1998. –

С. 60-62.

60