Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

3)организационно-правовая форма ОУ;

4)цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ;

5)основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:

а) язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание; б) порядок приёма обучающихся, воспитанников; в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения;

г) порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников; д) система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок её

проведения; е) режим занятий обучающихся, воспитанников;

ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);

з) порядок регламентации и оформления отношений ОУ и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей);

6)структура финансовой и хозяйственной деятельности ОУ, в том числе в части:

а) использования объектов собственности, закреплённых учредителем за ОУ;

б) финансирования и материально-технического обеспечения деятельности ОУ;

в) источников и порядка формирования собственности ОУ; г) осуществления предпринимательской деятельности;

7)порядок управления ОУ, в том числе:

а) компетенция учредителя; б) структура, порядок формирования органов управления ОУ, их ком-

петенция и порядок организации деятельности; в) порядок комплектования работников ОУ и условия оплаты их труда; г) порядок изменения устава ОУ;

81

д) порядок реорганизации и ликвидации ОУ;

8)права и обязанности участников образовательного процесса;

9)перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность ОУ.

Устав гражданского ОУ в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается им самостоятельно и утверждается его учредителем.

Взаконе перечислено содержание обязательной части устава любого ОУ. В то же время ОУ может скорректировать содержание устава и включить другие условия, не противоречащие законодательству.

Устав разрабатывается и принимается, согласно п. 12 ст. 32 Закона об образовании, общим собранием или советом ОУ.

Однако данное положение противоречит пункту 3 статьи 33, согласно которой для регистрации ОУ необходим устав, поэтому практически устав разрабатывается и принимается учредителем (соучредителями).

Устав утверждается в соответствии с ч. 1 ст. 52 ГК РФ учредителем или учредителями.

Анализ действующих уставов, проведённый в ряде муниципальных ОУ Поволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области), позволяет назвать следующие типичные недостатки их содержания:

а) неточно определяется организационно-правовая форма ОУ, например, называют ОУ негосударственным.85 В то же время конкретное ОУ может быть частным, либо созданным общественной или религиозной организацией;

б) неполно перечисляются задачи ОУ; в) не перечисляются все основания для отчисления обучающихся;

г) недостаточно точно определяется порядок управления ОУ; д) не перечисляются все виды локальных актов, издаваемых ОУ;

ние к наименованию ОУ путём перечисления составных частей этого наименования, обязательного указания на организационно-правовую форму и т. д.

82

е) неполно перечислены права и обязанности участников образовательного процесса;

ж) не перечислены все виды предпринимательской деятельности, которую будет осуществлять ОУ, виды платных услуг.86

Кроме учредительных договоров, уставов, типовых положений управленческие отношения, возникающие в МСО, регулируются иными локальными актами. Ими могут быть: правила внутреннего распорядка, в которых нередко фиксируются права и обязанности субъектов рассматриваемых отношений (в этом случае в уставе должно быть указано, что права и обязанности будут зафиксированы в правилах внутреннего распорядка); правила регламентирующие отношение ОУ и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей); правила представления платных образовательных услуг; положение о совете ОУ; положение о собственности ОУ; положение о предпринимательской деятельности и другие.

Согласно п. 3 ст.12 Закона об образовании перечисленные акты подлежат регистрации в качестве дополнения к уставу ОУ.87

Рассмотрев базовые основы правового регулирования организации и деятельности ОУ, входящих в МСО, перейдём к анализу специфический особенностей юридического статуса их различных видов. Для этого проведём классификацию ОУ, находящихся на территории муниципального образования по нескольким критериообразующим признакам.88

1.По форме собственности выделяются государственные (федеральные, региональные), муниципальные и негосударственные (частные, общественные и религиозные);

2.По видам общеобразовательных программ учебные заведения разделяются на дошкольные, общие, основные общие, средние полные общие. Это

86См.: Комментарий к закону Российской Федерации «Об образовании». – М., 1998.

– С. 149-150.

87Там же С. 174.

88В данном случае муниципальную систему образования мы рассматриваем в широком смысле этого понятия. (см. § 1 гл 1).

83

наиболее массовая группа учебных заведений в России, в основном с муниципальной формой собственности.

По видам профессиональных образовательных программ различают учреждения, ведущие начальную, среднюю, высшую и послевузовскую профессиональную подготовку (см. рис. 5).

В качестве определяющего критерия дифференциации ОУ МСО служит система образовательных программ и государственных стандартов.

Образовательные программы являются ядром российской системы образования. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона об образовании они определяют содержание образования определённого уровня и направленности. Ещё Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании (1985 г., ст.5) определяли систему образования как совокупность различных видов деятельности по воспитанию и образованию — дошкольное воспитание, общее среднее, профессионально-техническое, среднее специ-

84

Рис. 5. Классификация образовательных учреждений входящих в муниципальную систему образования.

Классификация образовательных учреждений

альное, высшее образование. Другими словами, и до принятия Закона об образовании правовое регулирование в области образования осуществлялось применительно к определённым уровням, говоря современным языком, образовательных программ. В то же время известный исследователь образовательного права Г. А. Дорохова выделяла в качестве объекта управления учреждения и органы народного образования и в соответствии с этим определяла систему образования как совокупность названных взаимодействующих субъектов.89

Однако, по нашему мнению более точной является позиция З. П. Дащинской, считающей, что первичным, фундаментальным элементом системы образования следует признать именно образовательную программу.90 Вопервых, именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитания или только воспитания (к примеру, дошкольное образование). Во-вторых, государственные образовательные стандарты, согласно Конституции Российской Федерации, вводятся применительно к образовательной программе. Они определяют в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ (п. 1 ст. 7 Закона об образовании), являются основой оценки уровня (образовательного) и квалификации выпускников (п. 6. ст. 7 Закона об образовании). В-третьих, Закон об образовании (п. 1 ст. 12) прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением их содержания и воспитания обучающихся, воспитанников .В- четвёртых, сама образовательная организация (как родовое понятие организации, осуществляющей образовательный процесс, т. е. обучение и [или] воспитание) определяется как ОУ (для негосударственных образовательных организаций — любая коммерческая организация), реализующее одну или несколько образовательных программ (первая функция) и (или) обеспечи-

вающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. (вторая функция) (п.1 ст. 12 Закона об образовании). В-пятых, названное обусловливает правовое положение, в соответствии с которым закрепляется лицензирование, аттестация, государственная аккредитация ОУ на основе оценки установленных требований, в том числе применительно к образовательным программам.

В то же время образовательную программу надо рассматривать лишь как объект, в связи с которым возникают определённые общественные отношения в области образования и который подлежит реализации субъектами этих отношений. Именно ОУ наделяется законом правосубъектностью в педагогических отношениях и образует тот материально-правовой субстрат, который приобретает субъективные права, возлагает на себя субъективные обязанности в сфере образования по осуществлению, прежде всего, образовательного процесса, несёт ответственность за его реализацию, уровень, качество результата образования. ОУ выступает самостоятельным субъектом всех образовательных общественных отношений, т. е. тех, которые возникают и осуществляются в области образования. Конституция Российской Федерации закрепила, а законодательство об образовании конкретизировало реформаторские начала правового положения ОУ, обусловив их достаточно большую самостоятельность, автономность как в целом в области образования, так и непосредственно в образовательном процессе. Подобная автономия, свобода ОУ в сфере образования приводит к тому, что правовому регулированию подлежат общественные отношения, основным участником (субъектом) которых является само ОУ.

Действующее российское законодательство в области образования закрепляет типологию (классификацию, упорядочение) элементов в системе образования в отношении образовательных программ, ОУ (организаций) и образовательных уровней (цензов) (п. 5 ст. 27 Закона об образовании). Если правовое положение образовательной программы, ОУ достаточно легко определяется из содержания Закона об образовании (это соответственно объект

87

и субъект правового регулирования), то правовая функция образовательного уровня (ценза) на первый взгляд достаточно размыта. Решение проблемы правовой классификации образовательного уровня затрудняет и то обстоятельство, что, несмотря на определённую общность всех трех названных классификаций, они по существу отличаются друг от друга. Так, деление образовательных программ не совпадает с классификацией ОУ, а обе типологии — с классификацией образовательных уровней (ср. п.1, п. 3 и п. 5 ст. 9; п. 4 ст. 12 и п. 5 ст. 27 Закона об образовании). При этом, если в основе классификации образовательных программ лежит их уровень и направленность, то деление ОУ осуществляется на типы, виды и категории, а образовательные уровни выделяются по одному критерию.

Из анализа смысла преамбулы к Закону об образовании и норм ст. 27 Закона об образовании следует, что образовательный уровень (ценз) характеризует образование как результат, т. е. формально определяет те знания, умения, навыки, которыми должен обладать выпускник, получивший образование соответствующего уровня. Так, положение п. 4 ст. 27 этого Закона говорит об определённых обязательных классификационных требованиях к соответствующему образовательному цензу. В преамбуле Закона об образовании подчёркивается, что под получением гражданином образования понимается достижение и подтверждение им определённого образовательного ценза. Одновременно образование как процесс расшифровывается в той же преамбуле как целенаправленный процесс воспитания и обучения, сопровождающийся констатацией достижения гражданином установленных образовательных уровней. Из дословного прочтения названных законодательных положений следует, что не может быть дошкольного образования, так как Закон об образовании не предусматривает такого уровня образования; не должны существовать учреждения дополнительного образования (детей, взрослых), так как дополнительные образовательные программы не приводят к констатации образовательного уровня. И в ряде случаев Закон об образовании использует термин «образование» и производные от него («образовательный») и т. п., не

88

имея в виду процесс и результат, приводящие к определённому образовательному уровню. Подобное положение с терминологией следует определить как неоправданное законодательное противоречие понятийного аппарата Закона об образовании, его правовой дефект, который не был исправлен и при внесении изменений и дополнений при подготовке существенной редакции Закона от 1996 г. Представляется, что , единообразное понимание образования как правового понятия должно найти своё отражение в разрабатываемом Кодексе Российской Федерации об образовании.

Вместе с тем названное в данном Законе определение образования дало основание отдельным авторам высказать мнение, что образование необходимо понимать только в таком законодательно закреплённом смысле.91 В частности, один из исследователей прямо определяет объект образовательных правоотношений как знания, умения, навыки, уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту, т. е. определённому образовательному уровню. Одновременно он определяет образовательные отношения, как такие, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и ОУ, обучающиеся и педагоги, в т. ч. и на уровне дошкольного и дополнительного образования.92 Тем самым вне внимания законодателя и отдельных авторов остаётся названное противоречие в определении образования. Однако в таком случае возникает проблема двойственного понимания образования: в одних случаях это связано с констатацией уровня, в других — нет. Более того, такое представление об образовании не отражает принятое в теории педагогики положение. В одном из достаточно авторитетных изданий по психологии и педагогике подчёркивается, что воспитание и обучение в дошкольных ОУ является подготовительным этапом начального обучения.93

91См.: Волохова У. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование. // Право и образование. –2002. – № 3 – С. 22-23; Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. – М., 2000. – С. 12.

92См.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. – М., 2000. – С. 11.

93См.: Сластенин В. А., Каширин В. П. Психология и педагогика. Учебное пособие для студентов вузов. – М., 2001. – С. 199.

89

Вопределённом смысле образовательный уровень представляет собой объект государственного управления, который подвергается целенаправленному практическому организующему и регулирующему воздействию государства, так как Федеральным законом об образовании вводится понятие образовательного уровня (ценза), определена номенклатура (перечень) образовательных уровней.

По нашему мнению, названное противоречие, вероятно, возможно снять введением и закреплением двух терминов — образование и обучение. Образование в этом случае, действительно, связано с определённым уровнем, в то время как обучение — нет.94

Воснове всех трех классификаций лежит один критерий — содержание образования, отвечающего определённым требованиям, закреплённым в понятии уровня. Так, классификация ОУ, установленная в Законе об образовании и получающая развитие в типовых положениях об ОУ соответствующих типов и видов, исходит прежде всего из особенностей реализации образовательных программ определённого уровня. В частности, в первую очередь выделены дошкольные ОУ, общеобразовательные — начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, учреждения профессионального образования — начального, среднего, высшего и послевузовского образования.

Вместе с тем, наряду с признаком уровня реализуемой образовательной программы Закон об образовании в качестве системообразующих установил

ииные признаки, в соответствии с которыми к отдельным типам отнесены учреждения дополнительного образования взрослых, учреждения дополнительного образования детей, специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонением в развитии, учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей). Тем самым законодатель проявляет непоследовательность в членении системы