Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

ления образованием дала бы возможность образовать отделы функциональ- но-структурного совершенствования без увеличения штатов.71

§ 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов муниципальной системы образования.

Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования МСО является создание рациональных организационных структур ОУ и эффективное правовое регулирование их деятельности.

«Акцентирование внимания в основном на развитие только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно полно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования.72

Наличие множества целей МСО обуславливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему. Исходя из требований системности при изучении данных объектов необходимо произвести их классификацию. Она поможет вычленить присущие объектам цели, задачи, функции, даст возможность определить роль каждого объекта в системе. Классификация поможет рассмотреть вопросы совершенствования организационной структуры той или иной группы объектов.

Определяющим критерием для осуществления классификации являются цели их функционирования. В соответствии с указанным критерием они могут быть представлены дифференцированными на следующие виды:

71См.: Государственное управление образованием в России. – Саратов, 2003. – С. 101-103.

72Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. – 1975. – № 2. – С. 59.

71

1.Объекты, непосредственно осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные учреждения, школы, муниципальные вузы и т. д.

2.Образовательная деятельность — одна из целей их функционирования: спортивно-технические клубы, пионерские лагеря, клубы по интересам и т. д.

3.Объекты, обеспечивающие возможность заниматься образовательной деятельностью: предприятия по производству школьного оборудования и канцелярский принадлежностей, спортивные сооружения, музеи.

4.Цель: обеспечение медицинским обслуживанием учащихся и студентов муниципальных ОУ: медицинские пункты, детские санатории, подростковые диспансеры и т. д.

5.Цель: подготовка кадров для МСО (педагогические вузы, колледжи, училища и т. д.).

6.Объекты, обеспечивающие МСО необходимой информацией, проводящие разъяснительную работу по проблемам образования: муниципальные редакции образовательных газет и журналов, структуры общественнопросветительных объединений.

Нетрудно заметить, что приведённая классификация объектов МСО носит условный характер. Например, объекты осуществляющие подготовку кадров для МСО, сами являются ОУ и могут быть отнесены к первой группе объектов; в организационную структуру учреждений здравоохранения входят ОУ, функционирующие в муниципальном образовании, общественнопросветительные общества проводят пропаганду не только педагогических знаний, с другой стороны расширение знаний о педагогике — неотъемлемая задача ОУ.

Назначение приведённой нами классификации — обеспечить чёткое представление о месте первой группы объектов — ОУ в МСО, как имеющих определённые черты, характерные для системы в целом.

Необходимость определения ОУ как объектов МСО обусловлена их ролью в решении поставленных перед системой задач. Термин «образователь-

72

ное учреждение» введён в п. 5 ст. 1 Закона об образовании. Понятие включает в себя все типы и виды учебных заведений, все виды учреждений дополнительного образования, все виды воспитательных учреждений, для которых учебная деятельность не является основной (некоторые виды интернатов, детские дома).

В объединении в термине «образовательное учреждение» всех типов и видов учреждений единой сферы образования Российской Федерации заключено основание внутренней целостности самой системы и подчёркивается особенность организационно-правового положения ОУ. Она состоит в наличии у ОУ учредителя, который наделён Законом об образовании определёнными правами и обязанностями, в определённый момент выступает гарантом успешной деятельности своего учреждения в установленном законом порядке перед обществом и государством. ОУ придаёт целостность, упорядоченность системе образования, так как обеспечивает строгое соблюдение принципа преемственности между программами разных уровней, непрерывности всей сферы образования, отсутствие в российском образовательном пространстве тупиковых образовательных ветвей. ОУ является основным участником процесса образования наряду с обучающимся, учредителем, местным самоуправлением, государством, стороной возникающих в связи с образованием общественных (правоотношений в том числе).

Законодательством об образовании прежде всего регулируются отношениями между этими основными сторонами. Для обучающихся (его законных представителей) как субъекта конституционного права на образование не учитель (преподаватель), а ОУ как юридическое лицо, как субъект — является юридической стороной отношений. ОУ любых организационно-право-вых форм несёт ответственность за реализацию государственных образовательных стандартов, образовательных программ, используемых ими в учебновоспитательном процессе.

Правовой статус ОУ определяют ст. 12, 32, 41, 42 и др. Закона об образовании. В соответствии с указанными нормами определены признаки ОУ

73

как субъекта сферы образования: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация одной или нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели — организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Как юридическое лицо ОУ имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в Уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК РФ).73

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных ОУ связаны, прежде всего, с их деятельностью по регистрации таких учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона об образовании муниципальные ОУ регистрируются уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством. Согласно п. 7 указанной статьи лицензия на право ведения образовательной деятельностью выдаётся государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделённым соответствующими полномочиями законодательством Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии.

Воснове возникающих правоотношений лежит право ОУ на получение лицензии. Условием её получения является соблюдение необходимых требований (санитарных, строительных, охраны здоровья и проч.), исходя из среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано муниципальное ОУ (п.9 и п.10 ст. 33 Закона об образовании).

Входе правоотношений между ОУ и МОУО у сторон возникают определённые права и обязанности, закреплённые в ст. 33 указанного Закона. Так

уОУ имеются права: требовать от МОУО проведения экспертизы (п.8); тре-

74

бовать от указанного органа выдачи лицензии в случае положительного заключения экспертизы (п. 12); обжаловать в суд отказ в выдаче лицензии независимо от содержания заключения экспертизы (п. 13); возобновить изъятую лицензию в том же порядке, в каком осуществляется её получение (п. 15); требовать от учредителя финансирования затрат на экспертизу. (11).74

Государственный орган управления образованием или орган местного самоуправления, наделённый соответствующими полномочиями, вправе: отказать в выдаче лицензии в случае отрицательного заключения экспертизы (п. 12); изъять лицензию в случае нарушения содержащихся в ней требований и контрольных нормативов (п. 14).

Вместе с тем, указанные органы обязаны: создавать экспертные комиссии по заявлению учредителя в установленный срок для проведения экспертизы (п. 6); выдавать лицензию в случае положительного заключения экспер-

тизы. (п. 17).75

Анализируя проблемы лицензирования муниципальных ОУ, А. К. Куранов отмечает, что в г. Липецке оно производится государственными органами Российской Федерации.76 Аналогичное положение и в Саратовской области. На основании письма Министерства общего профессионального образования от 30 декабря 1997 г. возможны и другие варианты органов, осуществляющих указанное лицензирование (федеральным, субъектов Российской Федерации, муниципальным).77

Очевидно что в этих условиях представляется актуальным в целях наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию

74См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк. – С. 101-102.

75См.: СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 150.

76Например, постановлением главы администрации Липецкой области от 14 ноября 1994 г. № 593 «О порядке проведения лицензирования образовательных учреждений в области» установлено, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдаётся Центром лицензирования администрации области по месту нахождения ОУ, утверждённого начальником управления народного образования (См Липецкая газета. – 1994. –

18ноября).

77См.: Бюллетень Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. – 1997. – № 12.

75

образовательной деятельности образовательных муниципальных ОУ, разработка Положения о порядке лицензирования этих учреждений. Такое положение позволит разграничить полномочия государственного органа и органов местного самоуправления в вопросах образовательной деятельности, что приведёт к большей самостоятельности органов местного самоуправления и позволит более эффективно решать вопросы в области образования.78

Отношения между учредителем и органом местного самоуправления по поводу регистрации ОУ регламентируется пунктами 1-4 ст. 13 и ст. 33 Закона об образовании, а также статьями 50-54 ГК РФ. Орган местного самоуправления вправе потребовать от учредителя, желающего зарегистрировать ОУ, а учредитель обязан предоставить следующие документы:

–заявление на регистрацию;

–свое решение о создании ОУ либо учредительный договор;

–устав ОУ;

–документ об уплате пошлины.

Смомента государственной регистрации ОУ считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр, открытый для всеобщего обозрения. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения законом порядка его образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в ч. 2 ст. 3 Закона об образовании включить санкцию об увольнении руководителя органа, уполномоченного на регистрацию ОУ, за незаконный отказ в регистрации этого учреждения.

Вч.3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью.

В ч. 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать ОУ регистрационное свидетельство.79

Муниципальное ОУ может быть реорганизовано в иное образовательное учреждение по решению учредителя, если это не влечёт за собой нарушение обязательств ОУ или если учредитель принимает эти обязательства на себя.

При реорганизации ОУ (изменении организационно-правовой формы, статуса) его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивается. Реорганизация ОУ может происходить при слиянии, присоединении, разделении, выделении, преобразовании, изменения организа- ционно-правовой формы. Например, муниципальное ОУ может быть преобразовано в муниципально-негосударственное (частное).

Анализ ст. 34 Закона об образовании, регулирующей вопросы реорганизации ОУ, позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в её содержание. Так, представляется целесообразным из ч. 2 ст. 34 исключить слово «статус». Сегодня при изменении статуса утрачивает силу его устав, лицензия и свидетельство о государственной регистрации. Изменение статуса учреждения — это любое изменение его прав, обязанностей, ответственности. Для того, чтобы справиться с возможными трудностями ОУ обязано постоянно менять свой статус, то есть развиваться, и заставлять его менять все документы при этом означает создавать для развития ОУ неоправданные препятствия.80

Далее, анализируя недостатки образовательного законодательства, следует отметить, что при регламентации процесса реорганизации обращает на себя внимание то, что в положении ст. ст. 11 и 12 Закона об образовании содержатся существенные противоречия. В частности ст. 11 указанного Закона допускает совместное учредительство ОУ со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, отечественных, иностранных

79См.: Шкатулла В. И., Смолин О. Н., Широбоков С. М,, Утенков В. М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. – М., 1999. – С. 33.

80Там же.

77

предприятий и учреждений всех форм собственности, а ст. 12 ограничивает права таких учредителей называя только три возможные организационноправовые формы ОУ: государственные, муниципальные и негосударственные (частные, общественные и религиозные). Неурегулированность такого рода общественных отношений в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации создает проблемы при решении конкретных вопросов, например, при переходе ведомственных дошкольных учреждений, когда учредителями таких учреждений могли бы выступать ведомство, орган местного самоуправления, работники дошкольного учреждения, граждане России, иностранцы.81

Ликвидация муниципального ОУ может осуществляться:

–по решению его учредителей, либо органа юридического лица, уполномоченного на то его учредительскими документами;

–по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, запрещённой законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям.

На наш взгляд, дополнительными основаниями, могут быть, как минимум, следующие основания, защищающие прежде всего обучающихся:

–систематическое нарушение прав обучающихся;

–несоблюдение нормативов, создающих условия для обучения;

–систематическое психическое и физическое насилие над обучающимися;

–низкое качество обучения — при аттестации государственным органом 40% обучающихся не освоили программу.

нодательство должно предусматривать также государственно-муниципальные, государст- венно-негосударственные, государственно-муниципально-негосударственные формы образовательных учреждений.

См.: Комментарий к закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. Ред.

Проф. Шкатулла В. И. – М., 1998. – С. 143.

78

Правом на ликвидацию ОУ при наличие перечисленных оснований можно наделить государственный орган управления образованием субъекта Российской Федерации.82

Требование о ликвидации ОУ в суд может быть предъявлено органом местного самоуправления, прокурором, общественными организациями, физическими лицами.

П.5 ст. 34 Закона об образовании устанавливает особый порядок ликвидации сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения. Их ликвидация допускается только с согласия схода жителей населённых пунктов, обслуживаемых данным учреждением.

Процедура ликвидации установлена в статьях 62, 63, 64 ГК РФ. Основные правила процедуры следующие:

–лица, принявшие решение о ликвидации ОУ, обязаны письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию;

–учредители, орган, принявший решение о ликвидации, назначают по согласованию с органом, осуществившим государственную регистрацию, ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации;

–с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами ОУ;

–ликвидационная комиссия помещает в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, публикацию о его ликвидации и о порядке и сроке заявления требований его кредиторами. Этот срок не может быть менее двух месяцев с момента публикации

оликвидации;

–после окончания срока для предъявления требований кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет промежуточный ликвидационный баланс;

функционирования и развития законодательства об образовании. – М., 1999. – С. 33.

79

– после завершения расчётов с кредиторами ликвидационная комиссия (ликвидатор) составляет ликвидационный баланс.

При ликвидации ОУ Закон об образовании устанавливает его обязанность по социальной защите обучающихся.

Всоответствии с п. 17 ст. 50 Закона орган управления образованием обеспечивает переход обучающихся, воспитанников в другие ОУ соответствующего типа. Это правило касается общеобразовательных учреждений и учреждений начального профессионального образования.

Другое правило (п. 18 ст. 50) касается студентов среднего и высшего профессионального образования. Студенты переводятся в этом случае в другое ОУ на общих основаниях. Общие основания установлены п. 19 ст. 50 Закона об образовании: необходимо согласие другого ОУ и успешное прохождение аттестации.83

Особый порядок установлен для определения судьбы имущества ликвидируемого ОУ, имеющегося у него на правах собственности. П. 10 ст. 39 предусматривает направление имеющихся денежных средств и иных объектов собственности при ликвидации ОУ на цели развития образования в порядке, предусмотренном уставом ОУ.84

Одним из основных компетенционных источников организации и деятельности муниципальных ОУ является учредительный договор. Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование ОУ является его устав. Ст. 13 Закона об образовании определяет содержание устава — основного локального акта ОУ.

Вуставе ОУ в обязательном порядке указываются:

1)наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательного учреждения;

2)учредитель;

83См.: Государственное управление образованием в России. – Саратов, 2003. – С. 128-130.

84См.: Комментарий к закону Российской Федерации «Об образовании». – М., 1998.

– С. 269-271.

80