Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография
.pdfуправления образованием в интересах населения территории муниципального образования, её комплексного развития.
2. Учитывая установленную конституированную и организационноправовую связанность муниципальной системы образования с одной стороны с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, представляется актуальной проблема разграничения компетенции между указанными системами и муниципальной системой образования.
Новый Закон «Об общих принципах организации муниципальной системы образования в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и во осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программа, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организация дополнительного образования и общедоступность бесплатного дошкольного образования на муниципальной территории, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16).
Муниципальная система образования существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.
Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система образования, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая и образование, характерны два основных признака:
191
–их деятельность носит по преимуществу организационный характер;
–население — через полномочные структуры — является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.
Ккомпетенции федеральных государственных органов управления образованием относятся:
–формирование организационной структуры образования;
–разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка;
–разработка государственных образовательных стандартов;
–прогнозирование развития сети образовательных учреждений и др. Основными направлениями деятельности (функции) органов государст-
венного управления (в субъектах Федерации) является:
–определение региональной политики в области образования;
–разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства.
Муниципальный уровень управления образованием не обладает какойлибо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача
—обеспечить функционирование установленной государством системы образования.
Обобщая сказанное, можно подчеркнуть, что в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. Это означает, что государствен- но-общественный характер управления образованием, провозглашённый Законом об образовании как один из принципов государственной политики на
192
муниципальном уровне по существу приобретает форму общественного управления.
Государственная составляющая при этом представлена главным образом законодательно-нормативной базой и политическим документами, которые обеспечивают основу функционирования и развития образования на муниципальном уровне.
Необходимо разграничение полномочий и в самой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием. Исходной парадигмой в решении данного вопроса является то, что указанное разграничение возможно путём принятия соответствующих нормативных актов (постановлений) органов местного самоуправления.
Имеющийся в работе сравнительный анализ компетентционных полномочий органов местного самоуправления и муниципальных органов управления образованием позволяет сделать вывод о том, что муниципальная система образования является самоуправляемой системой, управление в которой регламентировано пределами её компетенции. Одновременно указанная система является открытой для воздействия со стороны других органов управления и самоуправления.
3. Методология исследования организационной структуры муниципальной системы образования предполагает анализ не только её первого варианта
— системы в целом, но и её второго уровня — внутренней структуры муниципальных органов управления образованием.
Оптимизация структуры муниципальных органов управления образованием невозможна без рационального распределения и сочетания функций, их анализа и группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены, устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между собой функций.
Все функции муниципальных органов управления образованием могут быть дифференцированы на два вида: общие и специальные. Общие персо-
193
нифицируются в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно муниципальных органов управления образованием, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.
Проведённое исследование указанных видов функций позволяет предложить следующий комплексный функционал муниципального уровня управления образованием: планирование организации и контроль; определение стратегических и тактических задач управления образованием; прогнозирование развития муниципальной системы образования; разработка нормативных правовых актов в соответствии с компетенцией данного уровня; организация разработки, внедрения и мониторинга программы муниципального развития образования; формирование сети и координация деятельности образовательных учреждений; осуществление контроля за исполнением нормативных правовых актов об образовании; охрана прав, жизни и здоровья детей; участие в лицензировании, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, аттестации педагогических кадров, сбор статистических данных о муниципальной системе образования. подготовка к публикации среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованием условий осуществления образовательного процесса в муниципальных образовательных учреждениях; организация и мониторинг экспериментальной деятельности в области образования, организация потоков информации системы образования; определение бюджета, образовательных нормативов, планов капитального строительства и реконструкции мате- риально-технических средств; контроль деятельности подведомственных учреждений по исполнению бюджетной и финансовой дисциплины; участие в формировании местных бюджетов и фондов развития образования; контроль за условиями аренды объектов собственности образовательных учреждений, назначение и освобождение руководителей образовательных учреждений; рассмотрение писем, заявлений, жалоб, приём граждан по личным вопросам, обеспечение выполнения их законных требований, принятие мер к устране-
194
нию выявленных недостатков в деятельности образовательных учреждений; создание необходимых сервисных служб при органах управления образованием муниципального уровня (методической, психологической, юридической, социологической и т. д.);; разработка структуры, положения, штатного расписания муниципального органа управления образованием; осуществление делопроизводства, ведение архива; организация повышения профессионального мастерства педагогических и руководящих кадров; изучение и распространение передового педагогического опыта.
Проведённый всесторонний функциональный анализ позволяет перейти к научно-обоснованному построению организационной структуры муниципального аппарата управления образованием. Изучение структур исследованных нами муниципальных органов управления образованием позволяют сделать вывод, что они не столько отражают внутриаппаратные связи, сколько зависят от деятельности управляемых объектов. Кроме того, эти структуры корреспондированны национальными традициями и региональными условиями, они тесно связаны с государственными органами и общественными организациями. В управленческом аппарате одноуровневого звена могут образовываться различные структурные подразделения. Воз-можно существование образовательных управленческих подразделений с организационной структурой, не имеющей ни одной штатной должности (наблюдательные советы, попечительские советы, советы директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования).
В организации аппарата управления большинства муниципальных органов управления образованием учитывается требование не только полной реализации функций управления но и оптимального управленческого цикла. Органы, которые должны решать сложные комплексные проблемы муниципального образования, проектируют с учётом возможного привлечения к работе большого числа специалистов. Например в соответствии с Положением об Управлении образования г. Саратова последнее создаёт при Управлении научные координационные советы, привлекает экспертов. Для решения на-
195
учных проблем и задач практики могут быть образованы экспертные советы из видных учёных.
Структуры муниципальных органов управления образованием, штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации в органах управления создаются специальные подразделения (архивные, машинные бюро, группы компьютерного обеспечения) или в штат вводится должность вспомогательного персонала: секретари делопроизводители, диспетчеры. Аппарат управления муниципальным образованием строится с учётом обеспечения необходимого качества принимаемых решений на коллегиальной основе образованием. Анализ положений Закона РФ «Об образовании», специальных научных исследований, а также практики деятельности органов управления образованием дают основания считать оптимальным вариантом организационной структуры муниципального органа управления образованием наличие двух блочно-целевых структур: 1) общей организации функционирования и развития муниципальной системы образования; 2) обеспечение функционирования и развития муниципальной системы образования. Связи между блоками построены по принципу диверсификации и специализации. Так, в состав первого блока по общей организации функционирования и развития муниципальных органов управления образованием входят отделы: дошкольного образования: общего среднего, дополнительного и специального (коррекционного) образования, спорта и охраны здоровья; охраны прав детства. В состав второго блока входят службы: финансово-экономического, материально-технического, про- граммо-методического, кадрового, информационного обеспечения. Функции служб сопровождения заключаются в обеспечении функционирования и развития муниципальной системы образования. При этом особое значение в деятельности второго блока приобретает реализация функции совершенствования организационной структуры органов управления муниципальным образованием и муниципальными учреждениями.
196
4. Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования муниципальной системы образования является создание рациональных организационных структур образовательных учреждений и эффективное правовое регулирование их деятельности.
Правовой статус образовательных учреждений определяется статьями 12, 32, 41, 42 и др. Закона РФ «Об образовании». В соответствии с указанными нормами определены признаки образовательного учреждения как субъекта образовательных отношений: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация одной или нескольких образовательных программ или осуществления воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели — организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.
Как юридическое лицо образовательное учреждение имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в Уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (ст. 48 ГК ПФ).
Полномочие органов местного самоуправления по созданию муниципальных образовательных учреждений связанные прежде всего, с их деятельностью по регистрации таких учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» муниципальное образовательное учреждение регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством.
Согласно п. 7 указанной статьи лицензия на право образовательной деятельности выдаётся государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделённым соответствующими полномочиями законодательством субъекта Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии.
197
С момента государственной регистрации образовательное учреждение считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственный реестр. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в ч. 2 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» включить санкцию об увольнении руководителя органа, уполномоченного на регистрацию образовательного учреждения, а незаконный отказ в регистрации этого учреждения. В ч. 3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью. В ч. 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать муниципальному образовательному учреждению регистрационные свидетельство.
Ликвидация муниципального образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителя либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документами; по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности запрещённой судом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям. На наш взгляд, дополнительными основаниями, могут быть, как минимум, следующее основание защищающие прежде всего обучающихся: систематическое нарушение прав обучающихся; несоблюдение нормативов, создающих условия для обучения; систематическое психическое и физическое насилие над обучающимися; низкое качество обучения (при аттестации государственным органом 40% обучающихся не освоили программу).
Одним из основных компетентционных источников организации деятельности муниципального образовательного учреждения является учредительный договор. Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование образовательного учреждения является его устав.
198
Анализ действующих уставов, проведённый нами в ряде муниципальных образовательных учреждений Поволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области) позволяет назвать следующие типичные недостатки их содержания: а) неточно определяется организационно-правовая форма образовательного учреждения, например, оно называется негосударственным. В то же время конкретное образовательное учреждение может быть муниципальным, частным, либо созданным общественной или религиозной организацией; б) неполно перечисляются задачи образовательного учреждения; в) не перечисляются все основания для отчисления обучающихся; г) недостаточно точно определяется порядок управления образовательным учреждением; д) не перечисляются все виды локальных актов, издаваемых образовательными учреждениями; е) неполно перечисляются права и обязанности участников образовательного процесса; ж) не перечисляются все виды предпринимательской деятельности, которую будет осуществлять образовательное учреждение, виды платных услуг.
В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. Образовательные программы являются ядром российской системы образования. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании» они определяют содержание образования определённого уровня и направленности. С позиций механизма правового регулирования образовательных отношений образовательную программу необходимо рассматривать как объект в связи с которым возникают указанные отношения и который подлежит реализации субъектами этих отношений.
Однако в подходе к типологии образовательных учреждений муниципальной системы образования кроется известная проблемность: деление образовательную программ не совпадает с классификацией образовательных уровней (п. 1, п. 3, п. 5, ст. 9; п. 4 и п. 5 ст. 27 Закона РФ «Об образовании»). При этом, если в основе классификации образовательных программ лежит их
199
уровень и направленность, то деление образовательных учреждений осуществляется на типы, виды и категории.
В целом следует отметить, что законодательство об образовании юридически не закрепляет критерии определения типа образовательного учреждения, констатируя (п. 6 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), что его тип, вид и категория определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ и устанавливается при государственной аккредитации. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 8) предусматривает, что структурные подразделения высшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования при наличии у вуза соответствующей лицензии. Тем самым формируется своего рода комплекс разнотиповых образовательных учреждений (не в смысле объединения их как юридических лиц). Правовую ответственность за надлежащую реализацию всех образовательных программ независимо от их уровня несёт само образовательное учреждение. В практике аккредитационной деятельности тип образовательного учреждения устанавливается, в первую очередь по наиболее высокому уровню реализуемых программ. Таким образом, можно сделать вывод, что основная типология образовательных учреждений муниципальной системы образования, не считая учреждений интернатного типа и коррекционных, формируется в соответствии с уровнем образовательных программ.
5. Формирование рыночных отношений в России, демократизация системы образования на одно из первых мест выдвигает целенаправленную кадровую работу.
Правовое регулирование кадровой работы в муниципальной системе образования складывается из: 1) профессионального отбора кандидатов на должность в муниципальные органы управления образованием и образовательные учреждения; 2) расстановки кадров; 3) нормативной регламента-
200