Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

управления. Это объясняется единством системы образования в демократических государствах.30

Новый Закон „Об общих принципах организации местного самоуправления” от 6 октября 2003 г. достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и во осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях, а также организация отдыха детей в каникулярное время. (п. 11 ст. 15

и п. 13 ст. 16).31

Ещё в 60-ые годы была высказана идея о том, что «дела местного значения» — категория государственно-правовая. Эта точка зрения представляется не бесспорной, поскольку «дела местного значения» — это категория , прежде всего, социально-экономическая. Представляется, что только после юридического признания указанных дел можно говорить о приобретении органами местного самоуправления государственно-правового ранга. Совершенно невыполнима в современных условиях обязанность органов местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения, поскольку

30См. об этом: Баранчиков В. А. Местное самоуправление в Великобритании. – М., 1984. – С. 12-15; Еремян В. В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. – М., 1993. – С. 24-26; Институты самоуправления: историкоправовое исследование. – М., 1995. – С.18-29; Реформы местного управления в странах Западной Европы. – М., ИНИОН РАН, 1993. – С. 10-12; Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М, 1988. – С.17-18.

31СЗ РФ.– 2003. – № 40. – Ст. 3822.

31

это является делом всего Российского государства, являющегося согласно Конституции социальным государством.

Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнить лишь часть задач, стоящих в данной области.32

Далее, исследуя различные аспекты взаимодействия органов государственной власти с МСО, следует указать наличие комплексных нормативноправовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности МСО. При этом основополагающими, как и для системы образования в целом, для МСО являются законодательные и другие нормативные акты федерального уровня. Наряду с этим, обязательными для исполнения на уровне местного самоуправления являются законодательные акты, разработанные и принятые субъектами Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование. Наконец, на территории местного самоуправления действуют принятые в пределах его компетенции нормативноправовые акты муниципального значения, в том числе и в области образования, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчинённости и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

МСО существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает,

—разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведётся профессиональная подготовка;

—разработка государственных образовательных стандартов;

—прогнозирование развития сети ОУ и др.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какойлибо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача – обеспечить функционирование установленных государством системы образования.33

Основываясь на указанных выше научных позициях трудно согласится с Н. Д. Малаховым, который даёт такое определение муниципальной системы образования — «это территориально обособленное и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней».34

Как видим, в данном случае определение МСО в принципе аналогично определению региональной системы, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (района, города), входящего в состав административного деления региона.

Однако наряду с общерегиональными целями МСО имеет свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося её услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых и федеральными, и региональными органами власти и управления образованием, может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона.35

33См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. – М., 2002. – С. 70-71.

34Нововведение в муниципальном управлении образованием. Пособие для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления образованием / Под ред. Ма-

лахова Н. Д. – М., 1997. – С. 96.

35См.: Положение об окружном управлении образования. – М., 1997. – С. 8.

34

Обобщая сказанное, можно подчеркнуть, что в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

Если на нижнем уровне государственной власти — уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчётности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.

Это положение определяет один из основополагающих принципов построения МСО — принцип самоорганизации. Он означает, что хотя система образования страны в целом устанавливается императивно государством, именно на уровне местного самоуправления в полной мере проявляется её синергийность.

Самоорганизация всех субъектов образования на территории местного самоуправления в систему осуществляется путём их добровольного сплочения, объединения для достижения общих задач комплексного социальноэкономического развития территории.

Это позволяет выделить ещё один важнейший принцип МСО — принцип консолидации субъектов образования. Указанный принцип значим ещё и потому, что муниципальная администрация как полномочный орган местной власти не имеет рычагов императивного вмешательства (даже если оно отвечает общим интересам) в деятельность учреждений образования, не находящихся в муниципальной собственности. По отношению к ним она может только создавать условия для сотрудничества, участия в решении общих

35

проблем местного значения, заинтересовывать в их сотрудничестве, координировать их участие в социально-экономическом развитии территории, включая и сферу образования. В соответствии с этим в основу построения МСО должен быть положен принцип координационного взаимодействия.

Кроме того, суть местного самоуправления заключается в широком и непосредственном участии населения в решении всех вопросов, в том числе и в сфере образования. Сами органы местного самоуправления создаются и функционируют как полномочные представители и выразители интересов и потребностей населения, т. е. в определённом смысле имеют общественный характер.

Наряду с этим, по мере формирования демократического самосознания россиян, повсеместно всё большее значение и развитие приобретают такие формы их участия в жизни страны, родного края, города, как различные общественные объединения — ассоциации, попечительские советы и др. Создаются такие объединения и в образовании, в том числе на муниципальном уровне. Причём возникают не «по указке сверху», а именно как форма самоорганизации субъектов социального взаимодействия — коллективных и индивидуальных.

Это означает, что государственно-общественный характер управления образованием, провозглашённый Законом об образовании как один из принципов государственной политики в этой области, на муниципальном уровне по существу приобретает форму общественного управления. Государственная составляющая управления представлена, главным образом, законода- тельно-нормативной базой и политическими документами, которые обеспечивают основу функционирования и развития образования на муниципальном уровне.36

Необходимо разграничение полномочий и в самой системе местного самоуправления: между органами местного самоуправления и МОУО. Исход-

ной парадигмой в решении данного вопроса является то, что указанное разграничение возможно путём принятия соответствующих нормативных актов (постановлений) органов местного самоуправления.

К компетенции органов местного самоуправления в области образо-

вания относится:

1)принятие постановлений и других нормативных актов, направленных на обеспечение на территории района (города) обязательного основного общего образования граждан;

2)представление в средства массовой информации среднестатистических показателей о соответствии условий осуществления образовательного процесса в муниципальных ОУ федеральным требованиям;

3)создание и ликвидация МОУО, утверждение их структуры, назначение

иувольнение их руководителей, контроль над их деятельностью;

4)утверждение планов строительства зданий и сооружений, обустройства территорий муниципальных ОУ, их финансирование;

5)принятие постановлений о создании и ликвидации муниципальных ОУ

изакреплении за ними прав собственности;

6)утверждение местных (муниципальных) бюджетов в части расходов на образование, принятие местных нормативов финансирования системы образования и контроль за их исполнением;

7)координация деятельности органов управления образованием, культуры, физической культуры и спорта, других органов и организаций, направленная на создание, функционирование и развитие единого культурнообразовательного пространства на подведомственной территории;

8)утверждение порядка и условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности ОУ и предоставления ими платных образовательных услуг и осуществления предпринимательской деятельности;

9)утверждение порядка реализации прав граждан, проживающих на соответствующих территориях, на выбор ОУ и образовательных услуг;

37

10)утверждение порядка создания, функционирования и развития гимназий, лицеев, коррекционных школ и групп, других профильных учреждений, экспериментальных площадок и нововведений в системе образования, требующих дополнительных финансовых средств из местного бюджета;

Ккомпетенции муниципальных органов управления образованием отно-

сится:

1)организация изучения образовательных запросов населения государственных, негосударственных, общественных организаций на территории района (города);

2)подготовка и представление в органы местного самоуправления проектов постановлений и других нормативных актов, направленных на обеспечение на соответствующей территории обязательного основного общего образования;

3)подготовка и представление в органы местного самоуправления статистических данных и показателей о реализации государственных образовательных стандартов, об условиях осуществления образовательного процесса

иего результатах;

4)разработка и представление в органы местного самоуправления планов развития сети ОУ, их строительства, закрепления за ними территорий и собственности;

5)назначение руководителей муниципальных ОУ или их утверждение, если уставами этих учреждений предусмотрены иные формы определения руководителей;

6)создание и определение порядка деятельности коллегиальных МОУО

7)разработка проектов бюджетов МСО и представление их в органы местного самоуправления;

8)разработка и представление в органы местного самоуправления нормативов финансирования муниципальных учреждений образования;

38

9)разработка проектов положений о порядке перехода муниципальных ОУ на самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность и представления их в органы местного самоуправления;

10)организация деятельности централизованных бухгалтерий;

11)разработка проектов положений и условий о платных образовательных услугах и предпринимательской деятельности о сдаче в аренду площадей и имущества муниципальных ОУ и их представление в органы местного самоуправления;

12)разработка проектов положений об экстернате, об обучении на дому и защите прав детства в МСО и представление их в органы местного самоуправления;

13)обеспечение прав граждан на выбор ОУ, на получение бесплатного среднего (полного) общего образования, на выбор образовательных услуг;

14)организация экспертизы письменных работ учащихся, претендующих на получение серебряных медалей при окончании средней (полной) общеобразовательной школы;

15)организация и аттестация педагогических работников образования на вторую и первую квалификационную категорию;

16)представление в вышестоящие органы управления образованием и государственной власти работников образования на получение почётных званий и правительственных наград;

17)контроль над реализацией государственных образовательных стандартов в муниципальных ОУ, оказание методической помощи руководителям и педагогическим работникам.

Предложенное разграничение компетенции в области образования является рекомендательным и не претендующим на роль нормативного акта. Нормативными они могут стать только в случае их принятия органами местного самоуправления соответствующим постановлением.

Таким образом, МСО являются самоуправляемыми системами, управление в которых регламентировано пределами их компетенции. Одновременно

39

эти системы являются открытыми для воздействия со стороны других органов управления и самоуправления. Однако это воздействие должно осуществляться в рамках компетенций этих органов.37

Взаключение анализа вопросов о месте и роли МСО в Российской системе образования можно сделать следующие выводы о сегодняшнем состоянии и перспективах её развития.

С одной стороны, на местном уровне дольше всего сохраняются традиции старой административной системы, преобладает работа а режиме исполнения. В таких муниципальных образованьях творческий подход к управлению муниципальной образовательной системой практически отсутствует. С другой — некоторые муниципальные органы управления чрезмерно пользуются свободой, что в конечном итоге может привести МСО к потере управляемости. А значит — к разрушению российского образовательного пространства, единство которого гарантирует обучающемуся получение качественного образования по месту жительства.

Врезультате подобных «преобразований» многие регионы не справляются с выполнением задач в области образования в той части, ответственность за которую Законом об образовании возложена непосредственно на органы местного самоуправления.

Ликвидированные в процессе перестройки МОУО в той или иной мере восстановлены. В качестве примера можно назвать Псковскую область, где проводился государственно-правовой эксперимент по отработке конституционных принципов организации местного самоуправления. В области принят Закон «О местном самоуправлении в Псковской области», на основании которого разработаны уставы района. В соответствии с принятыми уставами Печорском и Пыталовском районах были созданы и введены в структуру районной администрации районные управления образованием. Избрание в

специалистов муниципальных органов управления образованием. – Биробиджан, 1999. –

С. 13-15.

40