Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

Под управленческой компетентностью понимается совокупность целенаправленных действий и поступков, отражающих уровень освоения способов принятия решений относительно организации и содержания деятельности определённой образовательной системы в соответствии с внутренними закономерностями её функционирования.

Она включает в себя знания, позволяющие овладеть 5-ю блоками взаимосвязанных проблем рационально-познавательного компонента управленческой компетентности. Общеметодологический — включает в себя способность управленческого работника целостно оценивать, выделять своеобразие данного уровня образования, уметь соотносить задачи МОУО с современными направлениями развития российского образования и т.д. Системноуровневый — предполагает наличие совокупности знаний и умений о конкретном объекте управления (муниципальное ОУ, муниципальная образовательная система). Функционально-целевой — включает способы управления отдельными направлениями процессов в МСО (управление учебной, воспитательной деятельностью, финансово-экономической работой и т. д.). Науч- но-исследовательский — объединяет круг проблем, направленных на создание системы научно-творческой деятельности, обеспечение инновационных процессов в МСО. Индивидуально-ориентированный — отражает возможности выбора содержания и форм наращивания компетенции в области управления образованием.134

При приёме работников в учреждения и организации МСО представляется целесообразным обращать большее внимание на их юридическую подготовку, так как организационная деятельность (в первую очередь, руководителей) и в муниципальной (комитеты, департаменты, управления) и в общественной (совет ректоров, попечительский совет) подсистемах и в ОУ в значительной мере осуществляется в правовой форме и с помощью правовых средств. При этом в условиях рынка первостепенное значение приобретает

121

знание норм гражданского, финансового, предпринимательского права. Появление таких организационных средств как экономико-математическое моделирование, системный анализ, исследования операций, требуют более широкого внедрения при приёме на работу новых методов первоначальной оценки кандидатов: использование психологических тестов, программного анализа и т. д.

Расстановка кадров является органическим продолжением деятельности по их подбору, юридической формой её практической реализации.135

Основными способами замещения должностей в аппарате МСО являют-

ся:

1)назначение на должность собственником или уполномоченным орга-

ном;

2)избрание на должность трудовым коллективом с предварительной санкции собственника;

3)наём руководителя, оформляемый заключением договора (контракта) непосредственно собственником или уполномоченным им органом, либо советом ОУ, уполномоченным на то собственником или трудовым коллективом;

4)замещение должности в порядке делового соперничества (конкурс).136 Важным при приёме на работу в организацию и учреждения МСО пред-

ставляется чётко определить и законодательно закрепить критерии — требования в соответствии с которыми допускается или, наоборот не допускается участие лица в образовательном процессе. В настоящее время это отчасти закреплено в действующем законодательстве.

Так, Закон об образовании, устанавливая, что «порядок комплектования работников ОУ регламентируется их уставами», в то же время закрепляет порядок, в соответствии с которым к педагогической деятельности в ОУ допускаются только лица, «имеющие образовательный ценз».

135См.: Братановский С. Н. Государственное управление образованием в России. –

Саратов, 2003. – С. 7577.

136Там жеС. 224 - 225.

122

Вэтом нормативном акте устанавливается также, что к педагогической деятельности в ОУ не допускаются лица: а) которым она запрещена приговором суда; б) которые «имели судимость за определённые преступления»; в) которым противопоказана педагогическая деятельность по медицинским показаниям. Особо подчеркивается, что «перечни соответствующих медицинских противопоказаний и составов преступлений устанавливаются законом»

(ст. 53).

Аналогичным образом решается вопрос о праве на занятие педагогической деятельностью в законах об образовании других стран.

Например, в Законе Азербайджанской Республики «Об образовании» закрепляется положение, согласно которому педагогической деятельностью могут заниматься только лица, «обладающие высоким нравственными качествами, соответствующим образованием», а в «необходимых случаях — специальной профессиональной практической подготовкой, годные по состоянию здоровья к педагогической работе». Занятие педагогической деятельностью в отношении определённого круга лиц воспрещается «по решению суда, либо медицинским причинам, указанным в перечне, утверждённом Правительством» (ст. 49).

Взаконе Республики Таджикистан «Об образовании» акцентируется внимание на том, что педагогической деятельностью могут заниматься лица, «имеющие соответствующее среднее или высшее образование», а также «необходимые профессиональные навыки и квалификацию по специальности».

Внекоторых случаях от них требуется «практическая профессиональная подготовка и обладание соответствующими моральными качествами» (ст. 33). К педагогической деятельности не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, перечень которых утверждается Правительством.

Одной из особенностей данного Закона Республики Таджикистан является то, что в нём на один уровень ставится вопрос о праве занятия педагогической деятельностью и вопрос освобождения от неё в силу моральных и

123

иных обстоятельств. В соответствии с Законом, лица, занимающиеся педагогической деятельностью, в случае обнаружившегося несоответствия занимаемой должности «вследствие недостаточной квалификации, совершения аморального поступка, несовместимого с продолжением педагогической деятельности, либо состояния здоровья, препятствующего выполнению педагогических функций, — освобождаются от педагогической работы в порядке, установленном законодательством Республики Таджикистан о труде».

Исходя из положительного опыта этих государств, представляется целесообразным отразить данное положение как в концепции разрабатываемого в настоящее время Кодекса РФ об образовании, так и в его содержании. Особое внимание при этом следует уделить критериям, предъявляемым к лицам, которые претендуют на занятие педагогической деятельностью и занимающиеся ею, а также порядку рассмотрения возникающих при этом споров. Важно при этом как можно более чётко определить, какие виды споров решаются в судебном порядке, а какие рассматриваются самим педагогическим сообществом на заседаниях школьных педсоветов, вузовских учёных советов и т. д.137

Учитывая особую роль руководителя ОУ в его организации и деятельности, Закон об образовании в ст. 35 регламентирует особенности приёма руководителей на работу. В частности, в п. 4 предусматривается, что руководитель муниципального ОУ в соответствии с уставом соответствующего ОУ может быть:

1)избран коллективом;

2)избран коллективом ОУ при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) учредителем;

3)избран коллективом ОУ с последующим утверждением учредителем;

4)назначен учредителем с предоставлением совету ОУ права вето;

5)назначен учредителем;

6)нанят учредителем.

Вгражданских ОУ высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается.

Во всех случаях с руководителем заключается трудовой договор. Согласно п. 3 ст. 35 Закона до назначения на должность руководитель

должен пройти аттестацию. Фактически возникли два вида аттестации руководителей. Один вид — аттестация, которая проводится до назначения на должность, другой вид — аттестация, которая проводится в процессе трудовой деятельности.

Проводить аттестацию должен тот, кто заключает с руководителем трудовой договор (контракт). Учредителю муниципального ОУ целесообразно утвердить положение об аттестации руководителя ОУ. Такое положение, например, может принять МОУО.

Аттестация руководителя может выступать как элемент процедуры заключения договора (контракта), предшествующей конкурсу, акту избрания, и проходить в виде экзамена или иной форме.

На наш взгляд в ст. 35 Закона об образовании следует включить часть устанавливающую процедуру и содержание аттестации.

Одним из аспектов организационно-правового регулирования кадровой работы в МСО является нормативная регламентация статуса работников этой системы. Основными нормативными актами, в которых зафиксированы права

иобязанности работников МОУО и другие наиболее значимые юридические моменты, являются должностные положения и инструкции, типовые правила внутреннего распорядка и другие регламентационные акты. Изучение этих регламентационных актов показывает, что изданные органами местного самоуправления они в целом удовлетворяют требованиям по форме и содержанию, имеющимся в юридической литературе.138 Иначе дело обстоит с актами,

сударственного управления.– Киев, 1979; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. – М., 1997; Бахрах Д. Н. Структура аппарата управления. – Свердловск, 1993;

125

принятыми непосредственно в муниципальных ОУ. Так, изучая содержание одного из основных видов регламентационных актов — должностные инструкции муниципальных ОУ города Саратова,139 мы обнаружили отсутствие определённой системы в их издании, недостатки содержательного и формального характера, что не способствует эффективному решению задач, возложенных на работников данных учреждений.

К основным недостаткам этих должностных инструкций нужно отнести отсутствие указаний на категорию должности, нечёткость в определении задач , прав и обязанностей, отсутствие указаний на правовую документацию, которой служащий должен руководствоваться в своей деятельности. Эти инструкции зачастую не связаны с положением об органе или уставом муниципального ОУ и их структурных подразделений, разобщены между собой.

Проведенные социологические исследования в ряде городских отделов образования Саратовской и Самарской областей показывает, что 13 % этих отделов не могут определить свои должностные обязанности, недостаточно чётко их определяют 32 %. Причина, как представляется, кроется в отсутствии нормативного закрепления этих задач в соответствующих актах.

Устранению этих и других недостатков могла бы способствовать разработка единых типовых должностных инструкций для работников муниципальной системы образования. Возможно включить в содержание типовых должностных инструкций следующие разделы:

1. Общие положения. В них необходимо дать наименование должности в соответствие с имеющейся номенклатурой должностей, её административноправовую характеристику, определить подчинённость и требования, которые предъявляются к кандидату на эту должность.

При определении подчинённости следует указать одного руководителя, которому непосредственно подчинён работник, и наличие или отсутствие

Братановский С. Н. Административное право. – М., 1996; Юсупов В. А. Теория административного права. М.,1985 и др.

139 Объектом анализа стали: образовательные учреждения среднего профессионального образования – 6, общеобразовательные школы – 21, вузы – 5.

126

подчинённых ему. В этом же разделе следует указать правовую документацию, которой работник должен пользоваться при реализации своих функций.

2.Сфера ответственности каждого работника аппарата управления муниципальной системы образования определяется в зависимости от объекта управления (вуз, школа, детско-юношеский клуб и др.) или предмета ведения (учебная, методическая, воспитательная работа). Для сбалансирования сфер ответственности нужна многоступенчатая классификация объектов управления.

3.Задание каждого работника устанавливается, исходя из разработанной системы целей для того структурного уровня, который соответствует принятой сфере ответственности, при этом задачи всех работников, входящих в функциональные структурные подразделения МОУО или муниципальные ОУ должны быть более узкими, чем те, что сформулированы в структурированной системе целей. Это объясняется тем, что задачи линейных структурных подразделений всегда носят общий характер.

4.При фиксации в должностных инструкциях прав и обязанностей не следует стремиться к их резкому разграничению, так как в большинстве случаев права одновременно являются и обязанностями. Вряд ли обоснована попытка отдельных авторов включить в должностные инструкции раздел «функции».140 Как справедливо отмечает Б. М. Лазарев, управленческие функции сами по себе не юридические категории и элементами компетенции должны быть права и обязанности по осуществлению этих функций.141 Кроме того включение в должностные инструкции раздела «функции» приведёт к дублированию раздела «задачи» и излишнему усложнению всей инструкции.

Последние три раздела — оценка деятельности, принципы стимулирования деятельности, юридическая ответственность — следует представить в

140См.: Головлёв В. Н. Резервы управления. – Л., 1991. – С. 26-27; Винрехт С. М. Аналитический обзор современных управленческих структур. – М., 2002. – С. 198.

141См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972. – С. 40.

127

виде единой системы, предусматривающей обеспечение заинтересованности работников МСО управления в эффективной деятельности.142

Изучение практики показывает, что часто встречаются такие ошибки в регламентации деятельности, как тождественное изложение в должностных инструкциях правомочий и ответственности работников системы образования. Это не совсем верно. Ведь правомочие только устанавливает возможные пределы ответственности, но не является её основанием.

1.2 Подготовка кадров для муниципальной системы образования.

Эффективность функционирования МСО в значительной степени зависит от уровня подготовки её работников. При этом особую роль для всех уровней российского в том числе и муниципального образования играет система педагогического образования, охватывающая 428 педагогических институтов, университетов и педагогических колледжей. Помимо этого подготовка педагогических кадров ведётся в 61 «классическом университете» и 22 отраслевых вузах. Изменения последнего десятилетия поставили целый ряд новых проблем в подготовке современных педагогов, но эти проблемы, не нашли пока ещё адекватного решения. Система педагогического образования по прежнему готовит большинство учителей за 5 лет по сдвоенным специальностям, а на практике менее 30 % из них используют вторую специальность — здесь резерв экономии средств и повышения качества подготовки специалистов. Педагогические вузы слабо используют возможности многоуровневой подготовки специалистов; в то же время не удовлетворяются запросы гимназий, лицеев на учителей, способных вести преподавание в профилированных классах. В условиях, когда до 40 % приёма в педагогические вузы — целевой приём из сельской местности, а около 90 % студентов — жители данного региона, необходима комплексная координация деятельности педагогических вузов с основным потребителем — системой общего об-

разования субъекта Федерации. Объективно надо отметить, что в целом ряде регионов есть интересный опыт взаимодействия педагогических вузов и колледжей с МОУО по координации работ, вплоть до согласования учебных планов, организации практик в подготовке будущих учителей для конкретных школ, гимназий и лицеев.

Одновременно остро стоит вопрос подготовки современных в первую очередь — молодых кадров для высшей школы страны, способность обеспечивать разработку и реализацию новых педагогических технологий на базе всё расширяющихся информационных и телекоммуникационных возможностей.

Перестройка содержания образования — от детского сада до послевузовского образования — потребовала вертикальной интеграции учреждений общего и педагогического образования с учётом национально-региональных, социально-экономических и других особенностей. Региональные программы не дублируют федеральные, а дополняют их, учитывая специфические проблемы территории. Организационно-управленческой формой взаимодействия учреждений педагогического образования и органов управления разных уровней может стать разработка специальных программ в рамках региональных программ, которые позволяют решать проблемы содержательной интеграции вузов, средних педагогический учебных заведений и учреждений повышения квалификации в рамках регионов. Педагогические вузы в региональных программах могут предусматривать договорную подготовку учителей и повышения их квалификации по заказам субъектов Федерации, кооперируя свои усилия со школами и институтами повышения квалификации.143

Особую роль а формировании высококвалифицированного кадрового состава для МСО играет система переподготовки и повышения квалификации управленческих работников системы.

К основным принципам повышения их профессиональной подготовки можно отнести принцип упреждающего наращивания новых профессиональных знаний (детерминация содержания обучения в системе повышения квалификации будущим — одна из ключевых проблем); принцип демократизации и гуманизма который — предполагает привлечение самих обучающихся к совместной разработке и принятию решений по отбору содержания, методов и форм образования; учёт субъективно-личностной ориентации и бережное отношение к психологическим особенностям участников учебного процесса; принцип активности, который реализуется при понимании обучения как личностно-опосредованного процесса взаимодействия обучаемого и обучающего; принцип преемственности предполагающий взаимосвязь институированных форм повышения квалификации, параллельного неформального образования и самостоятельной работы; принцип вариативности — учёт различий в базовой подготовке, в управленческом и жизненном опыте.

В настоящее время управленческие работники МСО вынуждены самостоятельно решать проблемы организационной структуры управления, эффективности управленческой деятельности, её диагностики, прогнозирования, ресурсного обеспечения, управленческой культуры, стимулирования работников и другие. Вместе с тем, работники системы управления , прошедшие старую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации, в условиях возросшей ответственности, необходимости в оперативном принятии решений всё больше ощущают потребность в дополнительных знаниях для обеспечения мониторинга принимаемых решений, что является наиболее уязвимой проблемой в современном управлении. Выбор эффективных технологий и актуального содержания образования управленческих работников базируется на том, что новые подходы к организации обучения должны учитывать всё положительное, что было накоплено ранее системой повышения квалификации работников образования. Сегодня возникла острая потребность реанимации ранее накопленного опыта с целью создания новой

130