Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

сах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования20 содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней особого структурного подразделения.

Так, В. Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения должна стать, в соответствии с законодательной нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счёте муниципального образования в целом. Правомерно её название в обобщённом варианте как координационная структура.21

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т. е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования. Схематично МСО в таком её понимании представлена на рис 2.

Такой подход к рассмотрению МСО позволяет дать следующее её определение.

Муниципальная система образования — это совокупность всех обра-

зовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящиеся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, её комплексного развития.22

20См.: Назаров. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002. – С. 52-54; Братановский С. Н. Системный анализ образовательной деятельности в России.–

Саратов, 2002. – С. 216-219; Карогодзе М. Е. Социальная сфера и местное самоуправле-

ние. – М., 1999. – С. 64.

21См.: Назаров. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002. – С.

22Там же. С. 55-56.

Схожую по своему содержательному значению определение понятия «муниципальной системы образования» даёт Л. Я Барсукова. В частности, она считает, что муниципальная система образования – это система образовательных учреждений (дошкольных, общеобразовательных школ, средних специальных учебных заведений, учреждений до-

22

Рис. 2 Муниципальная система образования.

Муниципальная администрация

Учреждения дополнительного образования детей

Таким образом управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, как было показано выше, имеет два основных направления:

полнительного образования, высших учебных заведений, учреждений послевузовского образования, учреждений системы переподготовки и повышения квалификации) и система служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки их деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологически) »

Однако если с первой частью данного определения можно согласится, то представление функциональной направленности в деятельности муниципальных органов управления образованием как «обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений» и «разрабатывающих принцип оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социальные представляется явно недостаточным по своему реальному охвату реализуемых ими функций (См.: Барсукова Л. Я. Повышение эффективности управления муниципальной системы образования в условиях малого города. Дис. … канд. пед. наук. – Челябинск, 1998. – С. 37.).

23

—непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

—координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Эти направления обуславливают необходимость создания для управления МСО двух управленческих структур.

Первая из них — муниципальный орган управления образованием —

является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Её основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закреплённой Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

—планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности общеобразовательных учреждений;

—обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

Вкрупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвлённую иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

Вторая — координационная структура — необходима только в муниципальных образованьях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах.

Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

Координационная структура МСО должна выполнять комплекс специфических функций:

24

—мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

—формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

—создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

—мониторинг и анализ результатов деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города.

Таким образом, эта управленческая структура по существу выступает посредником между социально-производственной и образовательной сферами города, координирует процесс удовлетворения потребностей города посредством образовательных услуг, предоставляемых ОУ МСО. Иначе говоря, она выполняет две основные функции:

а) посредническую; б) координационную.

В. Л. Назаров, учитывая специфику содержания деятельности данной структуры, считает целесообразным дать ей наименование Центрального кадрового агентства (ЦКА).23

Полностью соглашаясь с представленной далее автором функциональной составляющей деятельности рассматриваемой структуры, представляется целесообразным дать ей иное наименование. Вызвано это тем обстоятельством, что на наш взгляд кадровая работа это лишь часть деятельности анализируемой структуры, в функционировании которой представлены все элементы организационного содержания: координация, регулирование, контроль.

Врамках анализа понятия «муниципальная система образования» представляется необходимым разграничить это понятие с понятием «региональная система образования».

Можно выделить два основных подхода к пониманию их соотношения, которые встречаются в научной и справочной литературе.

Так в словаре понятий и терминов законодательства РФ об образовании региональная система образования определяется как «система образования в данном регионе (на данной территории).24 В такой трактовке это понятие является обобщающим, родовым по отношению к понятиям «система образования субъекта Российской Федерации» и «муниципальная система образования», которые оно включает в себя и которые поэтому становятся понятиями одного уровня. Соответственно данный термин может использоваться как в том, так и в другом значении.

Нам представляется это нецелесообразным. Более адекватно, на наш взгляд, отражает реальные отношения данных социальных явлений другое понимание термина «региональная система образования», которое также широко распространено в научных работах, а именно как «системы образования субъекта РФ». В этом случае понятия «региональная система образования» и «муниципальная система образования» находятся в иерархической зависимости, что исключает возможность их синонимичного использования.

Мы в исследовании употребляем данные термины именно в таком их соотношении:

—региональная система образования – это подсистема образования на уровне субъекта Российской Федерации, она имеет свою особую структуру и взаимосвязи как с системой образования Российской Федерации в целом (система более высокого порядка), так и с муниципальными системами образования в рамках данного субъекта Федерации (системами более низкого порядка);

—муниципальная система образования – это подсистема образования на уровне местного самоуправления.25

24См: Словарь понятий и терминов законодательства Российской Федерации об об-

разовании. – М., 1999. – С. 16.

25См.: Назаров. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002. – С.

26

При построении МСО в первую очередь необходимо учитывать то, что она является подсистемой, т. е. входит в более крупные системы, а поэтому связана с ними структурно и функционально, обладает многими их свойствами. В то же время, — как справедливо отмечают Л. П. Губенко и В. Н. Никитенко, что хотя «на первый взгляд система управления в образовании выглядит иерархично, но тем не менее компетенция каждой управленческой «ступеньки» в этой иерархии, в соответствием с Законом об образовании, должны быть разграничены, и в рамках компетенции каждый орган управления образованием, в том числе и муниципальный, осуществляет свою деятельность «не под», а «рядом».26

Учитывая чрезвычайную сложность социальных систем к числу которых относится и МСО, можно рассмотреть множество таких систем, имеющих по отношению к ней более высокий порядок .

Однако определяющим для неё выступают две системы.

Во-первых, МСО является подсистемой государственной системы образования. Последняя устанавливается государством, и все её системообразующие элементы и связи закрепляются законодательными нормами, обязательными для соблюдения на всей территории страны и на всех уровнях её государственного устройства. Законодательно устанавливаются и «степени свободы» различных субъектов образования, в рамках которых они могут проявлять инициативу и творчество в области образования. МСО как образовательная подсистема также, с одной стороны структурно и функционально изоморфна «большой» системе образования, а с другой — имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления.

В то же время МСО функционирует на особом уровне государственного устройства — уровне местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой специфическую систему организации жизнедеятельности

специалистов муниципальных органов управления образованием. – Биробиджан, 1999. –

С. 13.

27

населения на данной территории, включающую разнообразные органы и институты, которые функционируют как единый целостный механизм и обеспечивают организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур. МСО является одной из важнейших подсистем этой системы, её неотъемлемой частью.

Обе «большие» системы — образовательная и социальная обуславливают системные характеристики МСО, оказывают существенное влияние на её функционирование и развитие.

В соответствии с этим, экстраполируя общие характеристики системы образования на МСО, можно отметить, что она также объективирована, «выделена из окружающей среды» предметно выраженными элементами и системообразующими отношениями и взаимосвязями между этими элементами. Однако они имеют специфику.

Основными элементами МСО, согласно её определению, являются ОУ , находящиеся на территории местного самоуправления, со всем их матери- ально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работники этой сферы и потребители образовательных услуг — обучающиеся, проживающие в данный период времени на данной территории. При этом важно подчеркнуть следующее.

Система образования страны в организационном аспекте включает полный набор типов и видов образовательных учреждений, которые могут быть созданы в практике образования в данный период. Например, высшее образование в России можно получить либо в университете, либо академии, либо в институте, либо в филиале вуза, тогда как в колледже или училище образовательные программы высшего профессионального образования не реализуются. Хотя раньше можно было, окончить училище» (например, Московское высшее техническое училище им. Н. Баумана), получить диплом о высшем образовании.

28

Однако в каждом конкретном регионе или населённом пункте система образования страны репрезентирована определённым количеством ОУ разного уровня образования. При этом могут быть представлены далеко не все потенциально возможные их типы и виды, что обусловлено многими причинами — культурными традициями территории, её демографическими особенностями, уровнем развития производственной сферы в прошлом или в настоящем и др.

В наибольшей степени количественная и качественная представленность возможной системы образования, как уже отмечалось, характерна для крупных городов, в наименьшей — для сельских местностей. Так в нашей стране сложилось исторически, в отличие от многих западных стран, где профессиональные учебные заведения, в основном, расположены в провинции или в предместьях больших городов.

Это, в частности, означает, что возможности различных МСО в удовлетворении интересов и потребностей населения данной территории могут существенно отличаться и количественно, и содержательно.27

Учитывая установленную конституированную и организационноправовую связанность МСО с одной стороны с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения компетенции между указанными системами и МСО.

Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений а данной области. Так, орган государственной власти «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связан-

59-61.

29

ных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая».28 С другой стороны, органы местного самоуправления также не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования.

Справедливо полагать, что отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений устаревает, вышестоящие инстанции просто штампуют представления нижестоящих, работа ряда МОУО приобретает формальный характер.29

Законодательство зарубежных стран также исходит из необходимости чёткого разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, общегосударственные органы власти наделяются там только полномочиями по определению общей политики в области образования; координации деятельности министерств и агентств; образованию региональных и местных органов образования; требований и критериев, которым должны отвечать высшие учебные заведения. Кроме этого, они осуществляют финансовую поддержку как государственного, так и частного сектора высшего образования, а также частичный контроль за расходованием финансовых средств, обеспечивают абитуриентов информацией о возможностях высшего учебного заведения. При этом, несмотря на то, что управленческие функции центральных и местных органов строго разграничены, ряд одних и тех же вопросов, например, финансирование, контроль находится в компетенции тех и других органов

28См.: Халфина Р. О. Роль права в повышении эффективности общественного производства //Советское государство и право.– 1970. – № 11. – С.6; Она же. Право и социальное управление. – М., 1987.

29См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк, 2003. – С. 45-46.

30