Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

территории; б) осуществление населением территории местного самоуправления в конкретных формах.

Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединённых общей территорией; г) часть поселения; д) иная населённая территория.

Вп. 1 ст. 12 Закона 1995 г. конкретизируется, что муниципальными образованиями могут быть города, посёлки, станицы, районы (уезды, сельские округа, (волости, сельсоветы) и другие территории. В этом «другие территории» могут устанавливаться законами субъектов Федерации с учётом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа.

Резюмируя сказанное, понятие муниципального образования необходимо рассматривать как объемлющее, соединяющее в себе понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на данной территории.

Важным признаком муниципального образования является социальнодемографическое взаимодействие, т. е. соседские отношения, общие правила

инормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, сопричастности к событиям в местном сообществе и т. п.

Всоответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении (1995,2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, в соответствии с основной задачей данного уровня власти — реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Со-

11

гласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социальноэкономическое развитие муниципального образования.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования, или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а её акты, принятые в пределах её компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчинённости и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Внутренняя структура местной администрации зависит от функций которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в её распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Поскольку ОУ есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации явля-

ется местный (муниципальный) орган управления образованием (МО-

УО), который может иметь форму управления, отдела и др. — в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом РФ „Об образова-

12

нии”10 (далее — Закон об образовании), так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.11

В частности полномочия органов местного самоуправления по созда-

нию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании.12

Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовое положение указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по образованию администрации г. Саратова утверждено постановлением мэра Саратова от 21 июля 2003 г. № 598. В соответствии с названным положением, Комитет по образованию администрации г. Саратова является муниципальным органом управления образованием на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере. К основным задачам Комитета отнесены: планирование и контроль за выполнением мероприятий, обеспечивающих охрану жизни и здоровья детей, подростков в образовательных учреждениях (совместно с органами здравоохранения, (госэпиднадзора, госпожнадзора, внутренних дел); контроль за выполнением государственных образовательных стандартов, нормативов и реализаций образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях города в соответствии с законодательством; организа-

10СЗ РФ.– 1996. – № 3. – Ст. 150.

11В то же время вызывает обеспокоенность то обстоятельство, что в Законе Российской Федерации „Об образовании” в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации „Об образовании” » от 13 января 1996 г. № 12 – Ф3 сохранена прежняя формулировка п. 3 ст. 37, в соответствии с которой местные (муниципальные) органы управления образованием муниципального уровня могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления. Такая аморфная формулировка создаёт угрозу существования муниципального уровня управления образованием, как одному из элементов единой системы управления образованием (См.: Дзаногова Е. М. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне.

Дис. … канд. пед. наук. – М., 1998. – С. 64.).

12СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 150.

13

ция работы с детьми и подростками, имеющими затруднение в обучении, патологию в развитии, контроль за деятельностью муниципальных специальных коррекционных образовательных учреждениях; разработка и реализация программ развития дошкольного и дополнительного образования детей; организация работы по жизнеустройству детей, оставшихся без попечения родителей, охрана прав несовершеннолетних; обеспечение воспитательной работы с детьми и подростками, организация летнего отдыха, досуга школьников, работы по месту жительства; развитие международного сотрудничества в системе образования. В соответствии с разделом IV комитет возглавляет председатель, назначенный на должность на конкурсной основе и освобождаемый от должности мэром.

Интересны выводы, сделанные Е. М. Дзаноговой, проведший сравни- тельно-правовой анализ позитивных результатов, там, где МОУО созданы.13 (см табл. 1)

Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 Ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995 г.)14 ограничивается «организацией, содержанием и развитием муниципальных (здесь и далее выделено нами — Ю. Ц.) учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со

15

всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причём независимо от их подчинённости и форм собственности.

Правовую основу для преодоления данного противоречия дают статьи 31 и 32 этого же закона, которые определяют отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т. д., по отношению ко вторым — они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО. Причём, в первую очередь, те из них, которые были переведены в муниципальную собственность, т. е. муниципальные общеобразовательные учреждения.

Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, в первую очередь, «за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования» (п.1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п.2 ст. 31).

Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления об-

16

разовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территориях»,15 что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными, учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, в котором очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;…использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования…».16

Кроме того органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирование местных бюджетов в части расходов на образование.17

Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

– общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления

15Представляется целесообразным конкретизировать обязанность органов местного самоуправления публиковать среднестатистические показатели ОУ, зафиксированную п.

1.ст. 31. Данная публикация должна осуществляться не позднее августа, чтобы население могло учесть приведенную в ней статистику для выбора ОУ. Руководитель ОУ обязан предоставить публикацию этих данных родителям, обратившимся в ОУ (См.: Шкатулла В. И,. Смолин О. Н., Широбоков С. М., Утенков В. М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании.– М., 1995. – С. 35.).

16См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002.

– С. 49-50.

17См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. – С. 151.

17

образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

– учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своём подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ, либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств.

В связи с этим под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причём в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

Понятие «муниципальное образовательное учреждение» (МОУ) чаще всего трактуется через юридические характеристики. Так в формулировках федеральных законов о местном самоуправлении 1995, 2003 гг. оно может быть определено как ОУ, находящееся в муниципальной собственности. По определению В. М. Полонского, муниципальные образовательные учреждения – это учреждения, в которых обучение осуществляется за счёт субсидий муниципалитета.18

Однако представляется важным подчеркнуть ещё одну характеристику МОУ. В ст.1 Федерального закона о местном самоуправлении (1995 г.) и в ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении (2003 г.) особо поясняется, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетании с этими терминами «применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций , объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».

Всоответствии с этим разъяснением рассматриваемое нами понятие означает, что МОУ функционирует, прежде всего, в интересах данного территориального сообщества — такова основная функция местного самоуправления и его структур. Это означает, помимо всего прочего и то, что в случае, если сообщество сочтёт существование такого учреждения нецелесообразным, оно может быть ликвидировано решением местных органов управления.

Таким образом, муниципальное образовательное учреждение можно определить как образовательное учреждение, находящееся в муниципальной собственности, финансируемое из муниципального бюджета и функционирующее в интересах данного территориального сообщества.

При этом важно подчеркнуть, что законодательно не ограничен уровень ОУ, которые могут быть муниципальными. Так, согласно Федеральному закону от 2 августа 1996 г. „О высшем и послевузовском профессиональном образовании”19 органы местного самоуправления могут создавать муниципальные высшие учебные заведения. Однако в реальной практике профессиональные МОУ не получили распространения, что во многом связано с ор- ганизационно-правовыми и финансовыми проблемами.

Вто же время, как отмечалось выше, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях. Это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять

19

их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т. д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования. И такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией — в той или иной форме — реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.

Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы по-

нимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их форм собственности и подчинённости. МСО в её наиболее распространённом понимании, которую, на наш взгляд, целесо-

образнее называть системой муниципальных образовательных учрежде-

ний, является частью этого комплекса. Схематично муниципальный образовательный комплекс представлен на рис. 1.

Иногда для обозначения совокупности взаимодействующих между собой ОУ данной территории используется понятие «образовательное пространство». Оно вошло в широкое употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено «единство федерального культурного и образовательного пространства». Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределённым, поэтому мы в исследовании будем его использовать только по мере оправданной необходимости.

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнение его основных функций. Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера без чего невозможно обес-

20