Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

Во многих странах существует возможность предоставления преподавателю отпуска. Выделяют следующие виды отпусков: по болезни, отпуск в связи с рождением ребёнка, отпуск, предоставляемый для прохождения военной службы, отпуск по уходу за больным ребёнком, родственником, отпуск на выполнение гражданских обязанностей и т. п. Обычно за время отсутствия преподавателю не выплачивается вознаграждение.

Профессиональный отпуск не слишком распространён. Он обычно предоставляется лишь преподавателям высшего образования. Иногда такой вид отпуска возможен с одобрения местных властей (Австрия, Ирландия). В Норвегии возможна ситуация, когда преподаватели или директорский состав школы на протяжении нескольких лет отрабатывают большее количество часов, чем предусмотрено. В этом случае все дополнительно отработанные часы суммируются и данной категории предоставляется специальный бонус. В Германии вопрос профессиональных отпусков для преподавателей обсуждается на правительственном уровне. В Португалии получение профессионального отпуска зависит от того, каков рабочий стаж того или иного преподавателя. Обычно он не должен быть меньше десяти лет, однако власти не одобряют использования данного вида отпуска преподавателем.

ВШвеции индивидуальные причины для получения преподавателем отпуска должны обсуждаться с работодателем, возможно подключение союзов учителей для разрешения данного вопроса.

Внекоторых странах преподавателям предоставляется отпуск на прохождение обучения в данной стране или по обмену.

Представляет большой интерес положение об увольнении преподавателя. Увольнение преподавателя — нераспространённое явление. В тех странах, где преподаватели имеют статус государственных служащих, они осуществляют свои обязанности на постоянной основе и не могут быть уволены даже в случае профессиональной непригодности или сокращения штата. В этих странах преподаватель, назначенный на постоянной основе, может быть уволен за серьёзный дисциплинарный проступок, за должностное преступле-

171

ние. В некоторых странах дисциплинарный проступок или должностное преступление являются причинами увольнения преподавателя государственной школы. С другой стороны, иногда даже в случае таких серьёзных нарушений преподаватель не может быть уволен. В Бельгии, например, преподаватель, работающий в частной школе на постоянной основе, не может быть уволен. В других же странах легче уволить преподавателей в частных школах, чем государственных.185

Пенсионный возраст в странах ЕС различен: от 50-ти лет в Бельгии до 67-и (Дания) и 70 лет для преподавателей средней школы (Португалия). Большинство преподавателей уходят в отставку в возрасте 60-65 лет. Уход в отставку ранее положенного срока также распространён, однако в этой ситуации сумма выплачиваемой пенсии уменьшается. Иногда преподаватели вправе продолжать работу в школе даже после наступления пенсионного возраста: во Франции преподаватели, у которых имеются несовершеннолетние дети, обладают этим правом.

Интересно заметить, что с определённого возраста преподавателям разрешено работать меньше обычного: в Нидерландах преподаватели могут работать полдня, начиная с 52-х лет, и отказаться от работы по определённым дням, начиная с 56-ти лет.

Представляют интерес особенности правового положения в странах ЕС преподавателей вузов.

Например, в ряде стран объём нагрузки профессора определяется центральной властью: национальным министерством образования (Австрия, Финляндия, Франция, Швеция), властями субъекта федерации (Германия) или властями кантона (Швейцария). Объём учебной нагрузки выражен в точных числовых показателях, варьирующихся в зависимости от страны от 4 часов в неделю (точнее — 115 часов в год) в Швеции, 128 лекционных или 192 семинарских часа во Франции, до 8 часов в неделю в Германии и большинстве швейцарских университетов и 10 часов в Турции.

172

Преподаватели более низких рангов, работающие полную рабочую неделю, иногда имеют такую же часовую нагрузку (Франция, Италия, Португалия). Однако в некоторых случаях нагрузка такого рода работников намного больше: 186 часов в год для партнёра профессора и от 200 до 400 часов для помощника профессора в Финляндии; 400 часов для доцента и 630 часов для ассистента в Швеции; 240 и 360 часов для лектора в Польше.

Только в Германии учебная нагрузка увеличивается с продвижением по служебной лестнице, цель — предоставить преподавателям более низких рангов больше свободного времени для того, чтобы проводить исследования.

Вбольшинстве стран университетские преподаватели являются гражданскими служащими, или, если они не названы таковыми, они имеют статус государственных служащих. В Швейцарии заключаемые контракты с преподавателями, особенности которых закреплены на законодательном уровне, являются или кантональными (на уровне кантона, университета) или федеральными.

Однако в шести странах: Чехия, Словакия, на Кипре, на Мальте, в Польше, Турции и Великобритании университетские преподаватели, согласно их контракта с университетом, не являются гражданскими (государственными) служащими.

Втех странах, где университетским преподавателям присвоен статус гражданских (государственных) служащих, а также на Кипре, Мальте, в Польше и в Турции, размер вознаграждения определяется на основе индексов

иданных основанных на количестве отработанных часов и на дипломах(квалификации) преподавателей. Основные процедуры и количество времени определяются центральной властью (Министерство образования, Министерство труда, парламент) и применяются ко всем преподавателям.

На время нахождения на должности, преподаватели имеют определённые гарантии. Одной из таких гарантий является нахождение на должности до достижения пенсионного возраста, который, например, в Болгарии составляет 60 лет для всех должностей ниже профессора; в Венгрии 65 лет для

173

мужчин и 55 лет для женщин; на Мальте 61 год с возможностью продления на один год или несколько лет; 65 во многих странах; между 65-67 годами в Нидерландах с возможностью продления путём заключения одно-двух годовых контракта; между 65-70 годами в Дании, Норвегии и Венгрии (для профессоров).

Система «возобновляемых контрактов» действует в Германии для преподавательского состава (кроме профессоров) и в Швейцарии для всех категорий профессоров. Срок контракта варьируется в зависимости от должности, Земли или Кантона, или даже в зависимости от учреждения, пенсионный возраст (65лет в Германии и между 65 и 70 годами в Швейцарии) — в зависимости от университета.

Вбольшинстве стран преподаватели обладают правом посвятить все своё время проведению исследований (занятию научной деятельностью) на протяжении определённого периода.

Внекоторых странах термин «творческий отпуск» имеет строгое этимологическое значение, каждый преподаватель, занимающий свою должность на постоянной основе имеет право на годовой отпуск после семи лет преподавания (Польша), шести лет (Кипр, Греция, Португалия), пяти лет (Италия)

ипосле трех лет работы (Ирландия). В Турции отпуск предоставляется длительностью от 4 до 12 месяцев каждые шесть лет. В Бельгии, Болгарии, Дании, Нидерландах и Норвегии творческий отпуск предоставляется всем преподавателям. В Чехии и Словакии частота, с которой предоставляется отпуск, определяется в рамках университета или факультета, в Испании — по усмотрению университета. В Испании отпуск, длящийся больше трех месяцев, влечёт за собой потерю 20 % от размера жалования. Творческий отпуск также сопровождается сокращением жалования в Ирландии.

Во Франции количество предоставляемых отпусков ежегодно определяется министерством и они распределяются между преподавателями Университетом или Национальным советом университетов. В некоторых универси-

174

тетах Великобритании частота, с которой предоставляются отпуска, не определена.

Некоторые страны выделяют категории преподавателей, имеющих право посвятить себя исследованиям на протяжении некоторого времени: в Австрии это ординарные профессора, которые определённое время занимали должность вице-ректора или декана; лекторы в Финляндии, работающие в области обучения преподавателей, профессора в Германии (один раз в три четыре года), в Швеции — «равномерно» и в Швейцарии (шесть месяцев каждые шесть-восемь лет) В Венгрии возможность предоставления отпусков существует лишь теоретически.

Вышеприведённые примеры показывают, что правовое положение педагогических работников в странах ЕС не является единообразным и в ряде случаев имеет значительное различие.186

§ 2. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы образования.

Ст. 31 Закона об образовании, определяя полномочия органов местного самоуправления, к числу их финансово-экономических полномочий относит:

–по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования;

–по регулированию в пределах соей компетенции отношений собственности в системе образования;

–по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности ОУ.187

186См.: Шудегов В. Е., Буслов Е. В., Рожков И. А. Проблемы и перспективы законодательного регулирования статуса педагогических работников // Право и образование. – 2002. – № 3. – С. 14-17.

187См.: СЗ РФ. –1996. – №3. – Ст. 150

175

Полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования образования помимо указанного Закона находят также отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 года188 и в большей мере в Федеральном законе от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».189

Воснове деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Закона об образовании, закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования. Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода,

атакже защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования ОУ ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами роста инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трёх процентов расходной части федерального бюджета.

При этом за счёт средств федерального бюджета финансируется в государственных ОУ высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.

Вцелях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, уч-

реждениям и организациям независимо от их организационно-правовых

188См.: СЗ РФ. –2003. – №40. – Ст. 3822

189См.: СЗ РФ. –1997. – №39. – Ст. 4464

176

форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным гражданам, вкладывающим свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Государство создаёт необходимые условия для развития сети учреждений дополнительного образования детей и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в том числе финансовую.190

Родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребёнка в семье, выплачиваются дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого ребёнка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном ОУ, определяемых государственными (в том числе ведомственными) и местными нормативами финансирования. Выплаты производятся за счёт средств учредителей государственных или муниципальных ОУ соответствующих типов и видов до получения ребёнком среднего (полного) общего или начального профессионального образования либо до достижения им возраста, определённого законодательством Российской Федерации в качестве предельного для выплат пособия на детей. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан.

В соответствии с требованиями ст. 41 Закона об образовании муниципальное ОУ финансируется учредителем, в том числе органами местного самоуправления.191

Особенности финансирования определяются в договоре между ОУ и учредителем. Это может быть раздел в одном договоре или самостоятельный договор о финансировании. В этом договоре целесообразно указать принципы и нормативы финансирования, возможности их изменения, сроки финансирования, ответственность, в том числе и материальную, учредителя за задержку финансирования.

190См.: СЗ РФ. –1996. – №3. – С. 150

191См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления а области образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк, 2004. – С. 116-117.

177

Кроме того Законом предусматривается, что муниципальные ОУ среднего профессионального и высшего профессионального образования могут осуществлять сверх финансируемых за счёт средств учредителя (контрольных цифр) по приёму обучающихся, подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой этой стоимости обучения.

Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость приобретают положения п. 1 ст. 41 Закона об образовании, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатических данных о соответствии в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средств налогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

К организациям, полностью финансируемым за счёт местного бюджета, следует отнести, в первую очередь, учреждения образования, бесплатность пользования которыми закреплена Конституцией Российской Федерации. В их число могут входить и высшие учебные заведения. Для повышения эффективности их функционирования в настоящее время отрабатываются различные формы бюджетного хозрасчёта, основу которого составляет наделение бюджетной организации средствами, необходимыми не только для функционирования, но и для развития; кроме этого идёт формирование некоторых форм рыночных отношений между организациями этой сферы.

Основная сложность использования бюджетного хозрасчёта заключается в установлении внутренних цен, нормативов и т. д. Эти сложности усугубляются следующими обстоятельствами: отсутствием аналогичных, сопоставимых по размерам, уровней затрат и цен, которые могли бы явиться ориентиром для бюджетных организаций; неразвитостью независимых страховых

178

групп, которые могли бы гораздо более эффективно определять качество услуг, чем внутренние системы оценки условий для значительных колебаний цен на ресурсы и технику, используемых в бюджетных организациях, в том числе муниципальных ОУ.192

По мнению А. К. Куранова, в число учреждений образования, деятельность которых целесообразно полностью или частично финансировать за счёт средств местного бюджета, можно включать в принципе любые объекты, которые орган местного самоуправления считает необходимым поддерживать за счёт своих финансовых ресурсов. К этой категории могут относиться некоторые объекты высшего образования, в деятельности которых заинтересовано муниципальное образование, государственные высшие учебные заведения. Основная проблема состоит в определении величины финансирования. Проблема осложняется тем, что нужно определить ещё и пропорцию между самофинансированием этих организаций и выделением им средств из бюджета муниципального образования.

Представляется, что части таких учреждений бюджетное финансирование необходимо осуществлять не в целом, а по отдельным видам деятельности и секторам или для обслуживания строго определённых категорий населения. Основная проблема в данном случае — определение пропорций между финансируемыми и не финансируемыми из местного бюджета мероприятиями в области образования.193

Кроме этого, финансирование деятельности муниципальных учреждений образования может осуществляться не только из средств местного бюджета, но и внебюджетных фондов, которые складываются из различных пожертвований, меценатства, с помощью других предприятий и т. д.

192См. об этом: Халфина Р. О. Современный рынок: правила игры. – М., 1993. – С. 65; Денисов С. А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора // Практический журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство». – 1997. – № 2. – С. 34; Семеусов В. А. предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. – 2000. – № 10. – С. 12.

193См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк, 2004. – С. 120-121.

179

Таким образом мы приходим к выводу о необходимости указания в уставе муниципального образования, не только конкретного перечня муниципальных учреждений образования, но и того, в какой мере данное учреждение финансируется из местного бюджета.

Важно отметить, что в целях обеспечения подлинной самостоятельности органов местного самоуправления и эффективного решения ими вопросов в области образования, в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся положения: о недопустимости изъятия органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов (п. 2 ст. 36); об утверждении законами субъектов Федерации минимально необходимых расходов местных бюджетов и обязательном закреплении за местными бюджетами доходных источников, необходимых для покрытия минимальных местных бюджетов, в том числе в области образования (ст. 37); о праве органов местного самоуправления реализовывать решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы или уменьшающие доходы местных бюджетов, в пределах переданных им из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации средств (п. 2 ст.38).194

В целом аналогичные правовые положения содержит и новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.195

В дополнение к указанному, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» чётко определил понятие «минимального местного бюджета» и уточнил порядок его формирования, в том числе в области образования.196 В данном Законе (ст. 1) ясно указано на то, что минимальные социальные стандарты, то есть установленный федеральным законодательством минимальный уровень гарантий соци-

194См.: СЗ РФ. –1995. – №35. – С. 3506.

195См.: СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

196См.: СЗ РФ. –1997. – №39. – С. 4464.

180