Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

альной защиты, обеспечивающей удовлетворение важнейших потребностей человека, в том числе в области образования, должны обусловливать объём минимального местного бюджета.197

Кроме этого, в указанном Законе впервые: установлены обязательные минимальные нормативы отчислений от регулирующих федеральных налогов в местные бюджеты закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе; введено понятие «регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований». В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона за местными бюджетами закреплены на постоянной основе обязательные минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов и региональных налогов или их долей, которые были закреплены за местными бюджетами ранее.

Принципиальной новацией данного Федерального закона является учреждение на региональном уровне Фонда поддержки муниципальных образований. Основная цель Фонда — создание возможности более объективного распределения финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации. Распределение средств Фонда должно происходить в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей следующие предусмотренные п. 3 ст. 10 Федерального закона критерии: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, доля лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.198

197В связи с этим абсолютно правильной представляется точка зрения М. Фейгана о том, что базовый набор социальных гарантий, обеспечивающий элементарное выживание человека, должен быть единым для всех граждан России, и никакие ссылки на региональную специфику здесь неуместны (См.: Фейган М. Федеральное законодательство о финансовых основах местного самоуправления // Хозяйство и право.– 1998. – № 11 – С. 3.).

198См.: СЗ РФ. –1997. – №39. – Ст. 4464.

181

Далее, необходимо отметить, что в ст. 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. В частности, представительным органам местного самоуправления предоставлено исключительное право: устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Органам местного самоуправления предоставлено право получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению.199

Необходимо отметить, что законы субъектов Российской Федерации по вопросам образования, основываясь на приведённых выше требованиях федерального законодательства, определяют основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по финансовому обеспечению, в том числе МСО.

Исследуя проблемы финансирования МСО в целом, следует также остановиться на особенностях правового регулирования финансовой деятельности входящих в неё ОУ.

Ст. 43 Закона об образовании определяет права ОУ на пользование финансами , особенности реализации этих прав. В частности, в указанной статье предусматривается, что каждое ОУ самостоятельно осуществляет финансово-

182

хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчётный счёт в банковских и иных кредитных организациях.

ОУ вправе самостоятельно использовать финансовые и материальные средства, закреплённые за ним учредителем. Самостоятельно распоряжаться и собственными средствами. Ограничение этого права может быть установлено в уставе ОУ. Это право ограничено целями деятельности ОУ, наличием имущества, собственник которого учредитель. Права ОУ могут быть также ограничены в договоре с учредителем.

Грубейшим нарушением права ОУ является изъятие у него не использованных в текущем году (квартал, месяц) финансовых средств. Учредитель не имеет права проводить зачёт неиспользованных средств в объёме финансирования этого ОУ на следующий год (квартал, месяц).

ОУ не имеет право участвовать в уставных фондах товарищества (акционерных обществ и других организаций) имуществом учредителя. Например, на бюджетные средства муниципальное ОУ не вправе приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и т. д.

При необходимости ОУ использовать финансовые средства и иные объекты собственности, закреплённые за ним в связи с осуществляемой им деятельностью, оно должно получить согласие собственника. Однако исключение установлено в части сдачи в аренду муниципальным ОУ объектов собственности, закреплённых за ним. В этом случае требуется только согласие собственника. Кроме того, собственник в указанной ситуации получает право на часть дохода. Эти отношения определяются в договоре между ОУ и собственником. К сожалению, ст. 43 Закона об образовании предусматривает использование ОУ финансовых и материальных средств только в соответствии с его уставом. Поэтому было бы целесообразнее дополнить содержание части 3 этой статьи указанием на то, что финансовые и материальные средства используются ОУ не только в соответствии с уставом, но и в соответствии с договором между учредителем и ОУ. Думается, что и часть 5 ст.43 может быть дополнена правилом о том, что собственник имеет право на часть дохода ОУ

183

лишь в том случае, если ОУ финансируется полностью по нормативу. В эту же статью необходимо включить ответственность органа управления образованием за непредставление права вести самостоятельный баланс и расчётный счёт, вплоть до увольнения руководителя органа управления.200

Схема финансирования муниципальных ОУ определяется типовым Положением об ОУ соответствующих типов и видов.201

Негосударственное ОУ, входящее в систему МСО имеют право на муниципальное финансирование при наличии следующих условий:

1)оно получило государственную аккредитацию;

2)оно реализует основные общеобразовательные программы. К ним согласно ст. 9 Закона об образовании относятся:

а) дошкольного общего образования; б) начального общего образования; в) основного общего образования; г) среднего полного образования.

Обязательный минимум каждой основной программы устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом. По дополнительной программе государственный стандарт не устанавливается.202

Воснове полномочий органов местного самоуправления по регулиро-

ванию в пределах своей компетенции отношений собственности в систе-

ме образования лежат положения ст. 130 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

200См.: Шкатулла В. И,. Смолин О. Н., Широбоков С. М., Утенков В. М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании.– М., 1999. – С. 29.

201Например, согласно ст. 36 Закона Липецкой области «Об образовании в Липецкой области» схема финансирования муниципального ОУ определяется типовым положением об данного типа, вида и нормативными документами Правительства Российской Федерации.

202См.: Братановский С. Н. Государственное управление образованием в России. –

Саратов, 2003. – С. 247-248.

184

Приведённая конституционная норма ограничивает возможности осуществления административного контроля государственными органами за деятельностью органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью.203

Представляется, что в имущественных отношениях государственных и муниципальных органов. возникающих в области образования существуют и такие, которых необходимо избегать, так как они в скрытой форме могут способствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Это может быть: расширение сферы делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий; предоставление органам местного самоуправления субвенций на финансирование определённых проектов в области образования, не связанных с деятельностью органов местного самоуправления.

Особое место при рассмотрении вопросов финансирования МСО должно быть уделено анализу платных дополнительных образовательных услуг оказываемых ОУ.

Ст.45 Закона об образовании устанавливает правила, регламентирующие предоставление муниципальными ОУ платных образовательных услуг. По своей сути статья конкретизирует право ОУ, установленное в ст. 32 Закона.

ОУ представляет платные дополнительные образовательные услуги в следующих целях:

–насыщение рынка образовательными услугами;

–повышение качества жизни;

–повышение профессионального мастерства педагогов;

–более полное обеспечение права человека на образование;

–получение дополнительного дохода.

самоуправлении, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 года, согласно которому степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 8. – Ст. 743).

185

Виды платных образовательных услуг ОУ определяет самостоятельно. Они должны быть зафиксированы в его уставе. Основным требованием при этом должно быть то, что эти услуги не предусмотрены соответствующими образовательными программами, которые финансируются учредителем и государственными образовательными стандартами.

Оценивая, возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг представляется целесообразным ОУ разработать локальный нормативный правовой акт — Положение о платных образовательных услугах. В этом положении можно перечислить цели услуг, дать их определение, установить порядок определения цены услуги, распределение полученного дохода, определить права, обязанности, ответственность участников этих отношений, определение количества услуг и другие условия.

Для проведения платных дополнительных образовательных услуг ОУ нужно получить согласие учредителя, органа управления образованием.

Доход от указанной деятельности распределяется в определённой пропорции между исполнителем и ОУ. Педагог, оказывающий образовательную услугу, может получать от 40 до 60 процентов от цены услуги, что представляет плату за труд. Остальные средства ОУ реинвесирует в свой бюджет по своему усмотрению, в том числе эти средства могут быть использованы на оплату труда других работников.

Если ОУ превысило свои права, получило оплату за деятельность, которая финансируется за счёт бюджета, то учредитель обязан в силу п. 3 ст. 45 Закона об образовании изъять эти средства в свой бюджет. В этом случае ОУ вправе обжаловать такие действия в суд.

Правовое регулирование платной образовательной деятельности негосударственным ОУ устанавливается ст. 46 Закона об образовании.

Негосударственные ОУ, находящиеся на территории муниципального образования, имеет право получать плату обучающихся, воспитанников за образовательные услуги и за обучение в пределах государственных образовательных стандартов.

186

Реализуя своё право, ОУ заключает письменный договор, в котором определяется уровень образования, сроки обучения, размер платы за обучение и иные услуги. Размер платы за обучение устанавливается на основе спроса и предложения на образовательную услугу на рынке образовательных услуг. Цена услуги может различаться для обучающихся с разным доходом.

Если полученный доход полностью идёт на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса, в том числе на заработную плату, то такая деятельность не рассматривается как предпринимательская.204

Касаясь же в целом правовой оценки предпринимательской деятельности, осуществляемой ОУ необходимо отметить, что основные её содержательные моменты определяются ст. 47 Закона об образовании. Статья устанавливает право на предпринимательскую деятельность ОУ, а также правила реализации этого права, конкретизирует право ОУ, установленное в ст.32 Закона.

Предпринимательская деятельность в отличии от платных образовательных услуг осуществляется ОУ с одной целью – получить дополнительный доход.

Разрешение на реализацию своего права на предпринимательскую деятельность не требуется. Виды деятельности обязательно должны быть указаны в уставе. Этот перечень можно изменять, изменяя устав.

Путём анализа ст.2 ГК РФ можно выделить виды предпринимательской деятельности. Это: пользование имуществом, продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг. Согласно ст. 2 ГК РФ предприниматель должен быть зарегистрирован в этом качестве.

Реализацию своего права на предпринимательскую деятельность ОУ целесообразно самоурегулировать, разработав положение о предпринимательской деятельности. В положении можно дать указать определение предпри-

204 См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» // Отв. Ред.

Проф. В. М. Шкатулла. – М., 1998. – с. 321-323.

187

нимательской деятельности, зафиксировать её цель перечислить их цели, порядок распределения полученных доходов.

Учредитель или органы местного самоуправления имеют право приостанавливать предпринимательскую деятельность ОУ своим предписанием при условии, что она идёт в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом.

188

ЗАКЛЮЧЕНИЕ (концентуальные выводы)

Исследуя организационную структуру и направления функциональной деятельности муниципальной системы образования; можно отметить следующее:

1. Муниципальное образовательное учреждение — это образовательное учреждение, находящееся в муниципальной собственности, финансируемое из муниципального бюджета и функционирующее в интересах данного территориального общества. При этом важно подчеркнуть, что законодательно не ограничен уровень образовательных учреждений, которые могут быть муниципальным.

Наряду с муниципальными образовательными учреждениями на территории любого муниципального образования есть образовательные учреждения, не находящиеся в прямом ведении местного самоуправления. Это дошкольные образовательные учреждения, находящиеся на балансе предприятий и организаций, образовательные учреждения областного подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др.

По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого воздействия: она не может создавать или ликвидировать , изменять их организационную структуру и направленность деятельности; влиять на руководство и т. д. Однако ей законодательно дано право

взаимодействия с ними в интересах муниципального образования.

Взаимодействуют все образовательные учреждения и между собой. В результате такого взаимодействия на территории муниципального самоуправ-

ления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех образовательных учреждений, находящихся на территории местного самоуправления, незави-

189

симо от их формы собственности и подчинённости. Муниципальная система образования в её наиболее распространённом понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель взаимодействия субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций. Отношения между образовательными учреждениями и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

Для того чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющий включить составляющие его элементы в процесс управления развития всей их совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории представляется необходимым создание в структуре муниципальной администрации или при ней особого структурного подразделения — координационной структуры.

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т. е. муниципальной системой образования становится вся совокупность образовательных учреждений и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению муниципальной системы образования позволяет дать следующие её определение.

Муниципальная система образования — это совокупность всех образо-

вательных учреждений, независимо от форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом

190