Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

интернате, или имеющие определённые высокие показатели (например, в спорте). Режим работы исследуемых ОУ отличаются круглосуточным пребыванием там воспитанников. Особенностью финансирования является взимание платы с родителей (законных представителей) за содержание детей в школе-интернате при повышенном нормативе бюджетного финансирования по сравнению с учреждениями общего образования.

С целью образования и воспитания детей, имеющих в развитии, ограниченные возможности здоровья, функционируют специальные ОУ на основании Закона об образовании, Типового положения о специальном (коррекционном) ОУ для обучающихся (воспитанников) с отклонением в развитии122 следующих подвидов: 1) коррекционные (компенсирующие) ДОУ; 2) коррекционные общеобразовательные учреждения; 3) коррекционные учреждения начального профессионального образования (для неслышащих, позднооглохших, слабослышащих, незрячих, поздноослепших, с нарушением опор- но-двигательной системы; с задержкой психического развития; с тяжёлыми нарушениями речи; для умственно отсталых детей). ОУ свойственны особенности, позволяющие выделить их в отдельный тип: специальный субъект (де- ти-инвалиды); особым образом сформированные учебные планы: особенности реализации образовательных программ; специальные санитарные нормы и условия в ОУ; наличие мастерских, которые оборудованы приспособлениями, способствующими предотвращению травматизма (пункт 20 Типового положения).123 Педагогические работники исследуемых учреждений должны иметь соответствующее образование в области коррекционной педагогики. Финансирование этих ОУ проводится полностью из бюджета.

Данный вид учреждений имеет особенности, позволяющие нам определить его как специальный субъект сферы образования. Спецучреждения решают задачи общего и профессионального образования; имеют специальных

122См.: Утверждённое Правительством РФ Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии // СЗ РФ. – 1997. – № 11. – Ст. 1326.

123Там же.

111

обучающихся — детей и подростков с отклонением в поведении. Специальное учебно-воспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением имеет следующие подвиды согласно Типовому положению:124 а) специальная общеобразовательная школа; б) специальная (коррекционная) образовательная школа и специальное (коррекционное) профучилище для детей и подростков с отклонением в развитии (задержкой психического развития и легкими формами умственной отсталости), совершивших общественно-опасное деяние; в) специальное профессиональное училище.

Обеспечение образовательного процесса в них имеет свои особенности, которые обусловлены своеобразием субъекта, обучающегося в учреждении. Они характерны для всех ОУ данного типа и только для них. Воспитанники, обучающиеся на ступенях начального общего и основного образования, не освоившие программу учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам, переводятся в класс компенсирующего обучения без согласования с их родителями. Специальная общеобразовательная школа данного типа может сочетать общеобразовательную деятельность с осуществлением профессиональной подготовки.

Право выбора специальности воспитанниками специального профессионального училища ограниченно только теми специальностями, обучение по которым организовано в данном училище.125

Специальные ОУ действуют, как и все образовательные структуры, на основе лицензии. Права юридического лица, право на ведение образовательной деятельности и получение льгот, предусмотренных законодательством, возникает у него с момента выдачи ему лицензии (разрешения).

Учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализовывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе).

124Утверждена Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420 // СЗ РФ. – 1995. – № 18. – Ст. 1682, с изм. и допол. утв. Постановлением Правительства РФ от

8января 1997 г. // СЗ РФ. – 1997. – № 19. – Ст. 141

125См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. – С. 92-94.

112

Учреждение имеет свой устав и его управление строится на принципе единоначалия. Формами самоуправления является совет, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определяются уставом.

Для правового статуса учреждений данного типа характерно: особое условие назначения директора ОУ: директор может быть назначен только учредителем (пункт 73 Положения). Он должен пройти соответствующую аттестацию. Руководство образовательным процессом в ОУ данного типа может осуществлять только специалист в области коррекционной педагогики. Все учителя должны пройти соответствующую переподготовку по профилю.

Лицензирование образовательной деятельности специальных ОУ проводится в соответствии с Законом об образовании с учётом следующих условий:

1)лицензия специальным ОУ выдаёт Министерство образования и науки РФ, за исключением специальных дошкольных учреждений для детей с задержкой психического развития и (или) умственно отсталых детей;

2)особым предметом экспертизы является наличие специальных условий для получения образования, а для негосударственных специальных учреждений — также возможность их финансирования в соответствии с установленными нормативами.

Аттестация специального ОУ допустима при положительном результате итоговой аттестации не менее половины выпускников в истёкшем учебном году.

Государственная аккредитация проводится только федеральным орга-

ном управления образованием, т. е. Министерством образования и науки

РФ.126

7. Учреждения дополнительного образования. (ДО).

Законом РФ об образовании, предусмотрено функционирование учреждений дополнительного образования. Они создавались на базе сети внешко-

113

льных учреждений, на основе существующего кадрового потенциала. Законом определены виды ОУ ДО: учреждения повышения квалификации, центры профессиональной ориентации, музыкальные, художественные школы, станции юных техников; п. 2 ст. 26 Законам об образовании не ограничивает круг видов учреждений данного типа. Так, в соответствии с утверждённым Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года 610 Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов к этого рода образовательным учреждениям повышения квалификации относятся: академии (за исключением академий, являющихся образовательными учреждениями высшего профессионального образования); институты повышения квалификации (усовершенствования) — отраслевые, межотраслевые, региональные; курсы (школы, центры) повышения квалификации, учебные центры службы занятости

Образовательные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов могут осуществлять также структурные подразделения ОУ высшего профессионального образования (факультеты повышения квалификации и по переподготовке специалистов с высшим образованием и другие) и ОУ среднего профессионального образования (отделения переподготовки специалистов, курсы повышения квалификации специалистов).

Во всех ОУ как общего, так и профессионального образования, за пределами определяющих их статус основных образовательных программ могут реализовываться дополнительные образовательные программы и оказываться дополнительные образовательные услуги, в том числе и на платной основе.

Указанные учреждения имеют ряд особенностей: 1) программа дополнительного образования, в основном, реализуется вне ОУ общего и профессионального образования; 2) работа с детьми организуется в течение всего календарного года во внеурочное время; со взрослыми — в основном, в нерабочее время; 3) исследуемые учреждения оказывают помощь ОУ в реализации про-

114

грамм досуга детей; дети и подростки могут заниматься в одновозрастных и разновозрастных группах. Каждый ребёнок имеет право заниматься в разных группах, менять их по своему желанию. Отсутствует строгая закреплённость ребёнка только за одной группой.

ГЛАВА 2 Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной системы образо-

вания.

§1. Кадровое обеспечение муниципальной системы образования.

1.1Правовое регулирование приёма на службу и положение работников муниципальной системы образования.

Формирование рыночных отношений в России, демократизация системы образования на одно из первых мест выдвигает целенаправленную кадровую работу.

Взяв за основу анализа МСО можно дифференцировать кадровой состав обеспечивающий её функционирование на две большие группы: работники муниципальных органов управления образованием (муниципальные служащие) и руководители и специалисты (педагоги) муниципальных ОУ. Такая дифференциация связана с тем, что если в отношении первой группы действует специальный закон — Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации (с изменениями на 13 апреля 1999 г.)»,127 то регулирование правовых отношений с участием субъектов второй группы осуществляется комплексом нормативно-правовых актов административного, трудового права, права социального обеспечения и т. д.

115

Далее, в контексте вычленения специфики правового статуса работников МСО необходимо остановится на анализе понятия «педагогические и иные работники ОУ».

При рассмотрении вопроса об определении содержания термина «педагогические и иные работники ОУ и организаций» нужно исходить из того, что речь идёт не только о педагогических, но и об «иных работниках», выполняющих свои трудовые функции в «ОУ и организациях».

Педагог (педагогический работник) — лицо, которое наряду с образовательной и воспитательной деятельностью в силу своей профессиональной работы в той или иной форме занимается методической и организационной деятельностью.

Что же касается «иных работников», выполняющих наряду с педагогами, свои трудовые функции в ОУ и организациях, то с установлением круга лиц, которые могут относится к данной категории, дело обстоит несколько сложнее. Одна из причин этого заключается в том, что в ОУ и организациях, кроме педагогических работников, составляющих костяк трудовых коллективов этих учреждений и организаций, работают весьма разнородные по своим трудовым функциям и направлениям деятельности группы людей.

Например, в вузах и других крупных учебных заведениях это инженеры, техники или просто квалифицированные рабочие, осуществляющие свою профессиональную деятельность в различных лабораториях и мастерских, обслуживающих на естественных факультетах учебный и научный процесс. Это могут быть лаборанты, старшие лаборанты, водители, работающие в вузовском автопарке, работающие в вузовской поликлинике и т. д. К категории «иных работников» ОУ и организаций относится также администрация вузов, школ, техникумов и других учебных заведений. Часть администрации, как правило, сочетает выполнение административных функций с преподавательскими, другая часть занимается только административной деятельностью.

116

Решая вопрос о том, какой круг лиц входит в категорию «иных работников» ОУ и организаций, необходимо исходить, во-первых, из того, каким видом деятельности занимается в ОУ и организации то или иное лицо; вовторых, из того, какое отношение имеет тот или иной вид деятельности к образовательному процессу. При этом принципиально важным представляется определить, является ли тот или иной работник ОУ и организации непосредственным участником образовательного процесса, субъектом образовательных отношений.

Втом случае, если профессиональная деятельность имеет прямое отношение к образовательному процессу, — его следует относить к категории «иных работников» ОУ и организаций, по своему правовому статусу приравниваемых к педагогическим работникам. Во всех остальных случаях, когда выполнение трудовых функций непосредственно не связано с образовательной деятельностью, лица, выполняющие данные функции, не могут относится к категории «иных работников», приравниваемых по своему социальноправовому статусу к педагогическим работникам.

Например, та часть администрации вузов и других учебных заведений, которая наряду с управленческими и иными административными функциями, одновременно выполняет также и образовательные функции, может и должна относится к категории педагогических и иных работников, приравниваемых

кпедагогическим. Что же касается остальных работников администрации, непосредственно не занимающихся образовательной деятельностью, то их не следует причислять к рассматриваемой категории.

Вцелях более точного определения и законодательного закрепления круга прав и обязанностей педагогических и иных работников ОУ и организаций, выполняемых ими профессиональных функций и задач, субъекты ОУ необходимо дифференцировать по ряду таких объективных критериев, как уровень профессиональной подготовки, научные звания и степени; характер конкретных, выполняемых тем или иным участником образовательных отношений функций; степени участия педагогических и иных работников не

117

только в учебной, но и в научной методической и воспитательной работе; тип ОУ, в котором профессионально занимаются образовательной деятельностью те или иные лица.

В Законе об образовании подобная дифференциация проводится на основании единственного критерия, которым является классификация ОУ.

Воспитатель в дошкольном учреждении, учитель в школе и профессор в вузе в целом выполняют однотипную (образовательную) функцию. Тем не менее очевидно то, что характер функций, выполняемых в каждом из этих учреждений, круг непосредственных целей и задач, которые стоят перед «педагогическими и иными работниками, — далеко не одинаковы. Следовательно неодинаковым (дифференцирован) должен быть и подход к исполнителям данной функции в каждом из названных ОУ. Наряду с их общим правовым статусом у каждой категории педагогических работников, выполняющих свои образовательные функции в дошкольных учреждениях, школах, вузах и других ОУ, должен быть чётко определён собственный круг прав, академических свобод, конкретных целей, а также ответственности.128

Высказав своё отношение к дифференциации работников систем МСО (позволяющий чётко определить особенности их правовой компетенции), остановимся на анализе специфических юридических характеристик кадровой работы в МСО.

Правовое регулирование кадровой работы в МСО складывается из: 1) профессионального отбора кандидатов на должность в МОУО в муниципальные ОУ с учётом индивидуальных особенностей и склонностей; 2) расстановки кадров; 3) нормативной регламентации статуса работника МСО; 4) обучения и организация переподготовки и повышения квалификации; 5) оценки деятельности служащих.

Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определённых правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Профессиональный отбор кандидатов на должность осуществляют на основе ряда критериев: а) политического; б) морального; в) делового; г) организационного.

Политический критерий долгие годы был ведущим в первоначальной оценке кандидата. Кратко его можно охарактеризовать как «преданность делу коммунизма и социалистической Родине, коммунистическая убеждённость и зрелость, политическая подготовленность и высокий моральнонравственный уровень».129 В условии постсоциалистического общества и ухода с политической арены КПСС как «авангарда» и «направляющей силы» этот критерий утратил своё значение. Однако полностью отрицать необходимость этого требования нельзя.

Правовое регулирование образования в России носит политический характер. Думается, что не потеряла своей актуальности точка зрения С. С. Алексеева,130 считающего, что вопросы социального управления — это вопросы политической власти, функционирование политической организации общества, политического режима.

Говоря о политическом характере правового регулирования образования в России следует предостеречь от упрощенческого подхода к решению этого вопроса. Сами по себе явления образовательной жизни (проведения учебных занятий, разработка методических указаний, написание учебников и т. д.) не носят политической или идеологической направленности, не являются ни социалистическими, ни демократическими, ни капиталистическими. Другое дело — оценка этих явлений с позиций тех или иных политических убеждений.

Политическая природа правового регулирования образования обусловлена также тем, что сердцевину его образует многосторонняя организующая деятельность органов государственной и муниципальной власти, опирающейся в своей работе на правовые нормы — законы, подзаконные акты, акты органов местного самоуправления.

129Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. – М., 1982. – С. 85.

130См.: Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе. // Советское государство и право. – 1973. – № 6. – С. 24.

119

П. 5. Ст. 1 Закона об образовании исключает возможность создания и деятельности в государственных и муниципальных органах управления образованием, ОУ организационных структур (т. е. организованных ячеек, организаций и или их органов), политических партий, общественнополитических и религиозных движений и организации. В то же время указанная норма не исключает для должностных лиц, педагогов, иных работников МСО возможность входить в данные структуры индивидуально, а также давать те или иные политические, религиозные оценки в рамках учебного процесса или вне этих рамок от своего имени, если это не входит в противоречие с требованиями ст. 14 Закона об образовании и Конституции РФ.131

Поэтому необходима чёткая ориентация в сложных политических вопросах кандидата, претендующего на замещение должности в МСО. Работник сферы образования должен иметь моральные качества как добросовестность, честность, правдивость, справедливость, уважение к людям.132

В организационно-деловом отношении основными требованиями, предъявляемыми к руководителям, педагогическому составу МСО, являются: достаточно высокий уровень интеллектуального развития, наличие необходимого образования и опыта работы, работоспособность, инициативность, организованность, самообладание, умение находить с людьми психологический и эмоциональный контакт. Ряд требований содержится в правовых актах федеральных и региональных органов системы образования.133

Необходимо выделить требование к управленческой компетентности, которое предъявляется к руководителям МОУО и муниципальных ОУ.

131См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании». – М., 1998.

– С. 42.

132См.: Братановский С. Н. Государственное управление образованием в России. –

Саратов, 2003. – С. 222223.

133См.: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1995 года № 942 «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональном образованием» // СЗ РФ. – 1995 – № 39. – Ст. 3777; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 года № 1462 и «Утверждении положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации служащих федеральных органов исполнительной власти» // // СЗ РФ. – 1995. – № 2. – Ст. 158; Постановление Госкомвуза РФ от 27 декабря 1995 года «Об утверждении положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов»; // Российская газета – 1996. – 29 января.

120