Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

подтверждено разработкой механизма получения кредитов на строительство и покупку жилья.

Необходимо уравнять в социальных правах педагогических работников системы дошкольного образования, отдельных работников начального профессионального образования с работниками системы общего образования, особенно в продолжительности отпуска. В соответствии с пунктом 11 постановления Правительства РФ от сентября 1994 г. № 1052 «Об отпусках работников образовательных учреждений и педагогических работников других учреждений, предприятий и организаций» мастера производственного обучения имеют ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня. Между тем труд мастера производственного обучения, по специфики контингента обучающихся не легче других педагогических работников.

Необходимо также сократить рабочее время педагогов. Установленное в пункте 5 статьи 53 Закона об образовании предписание, ограничивающее продолжительность рабочего времени до 36 часов в неделю, как представляется, мало учитывает, что качественное осуществление профессиональной педагогической деятельности предполагает потребность в постоянной подготовке вне часов учебных занятий.

Работа сверх ставки должна оплачиваться как сверхурочная, ведь именно таковой по нормам трудового права она и является. Однако данную работу следует рассматривать как исключительную меру, вызванную объективной нехваткой профессиональных кадров.

В тех случаях, когда учителя работают в особо трудных условиях, им следует выплачивать компенсацию в виде особой надбавки за трудность работы, которая должна засчитываться для пенсии. Также следует ввести систему дифференцированных надбавок к заработной плате (за стаж, за непрерывность работы и другие). Причём регламентировать этот вопрос нужно не только на уровне коллективного трудового договора, но и на уровне законо-

161

дательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.

Статьёй 55 Закона об образовании закреплено право педагогических работников ОУ на длительный отпуск сроком до одного года не реже чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы. Однако механизм реализации этого права должен быть отражён в уставе ОУ или в нормативном акте учредителя. В Законе об образовании не указан вид отпуска — с содержанием или без содержания. В Положении о порядке и условиях предоставления педагогическим работникам ОУ длительного отпуска сроком до одного года говорится о возможности оплаты этого отпуска за счёт внебюджетных средств.180 Более того существенно ограничен круг субъектов, имеющих право на данный вид отпуска. Это право принадлежит педагогическим работникам лишь тех ОУ, учредителем которых является Министерство образования и науки РФ или в отношении которых оно осуществляет полномочия учредителя. Между тем данный отпуск направлен на восстановление сил, потраченных вследствие особого характера педагогического труда. И этот характер не зависит от того, является ли учреждение муниципальным, регионального подчинения или федерального.

В Положении необоснованно закреплена норма, противопоставляющая режимы временной нетрудоспособности по болезни и временной нетрудоспособности по уходу за заболевшим членом семьи (в последнем случае отпуск не продлевается и не переносится). Данное положение нарушает принципы социального обеспечения. Для укрепления системы социальной защиты педагогических работников необходимо сделать данный вид отпуска оплачиваемым, финансирование возложить на учредителей и ликвидировать указанные выше противоречия.

ложения и порядке и условиях предоставления педагогическим работникам образовательных учреждений длительного отпуска сроком до одного года» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. – 2001. – № 15. – С. 74-80.

162

Система социальной защиты педагогических работников строится на принципе дифференциации мер защиты. Одной из групп педагогических работников, нуждающихся в дополнительной государственной поддержке, должны стать молодые специалисты. Целесообразно предусмотреть предоставление дополнительных надбавок к заработной плате, а также меры в области обеспечения жильём, реализации культурных прав.

Впоследнее время наиболее широко и детально проблемы педагогических работников были обсуждены на заседании Государственного Совета 29 августа 2001 г., на котором разработаны конкретные и весьма радикальные предложения, российского образования на период до 2010 года. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, разработанной по итогам указанного заседания Госсовета и одобренной Правительством Российской Федерации, определено: «Государство рассматривает улучшение материального положения и повышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики». Этот значимый тезис требует своего нормативно-правового закрепления в первую очередь на законодательном уровне.

Внастоящее время только незначительная часть прав и обязанностей педагогических работников установлена законом, в основном положениями Закона «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Не ставя целью дать общий анализ действующих законодательных положений по рассматриваемой проблеме, ограничимся только констатацией того, что указанные законы регулируют весьма ограниченный круг отношений, определяющий статус педагогического работника. Большинство прав и обязанностей педагогических работников

внастоящее время определены подзаконными актами.

Поэтому, учитывая сложившийся уровень и состояние нормативноправового обеспечения кадрового состава системы образования, представля-

163

ется необходимым разработка и издание Федерального закона «О статусе педагогических работников».181

При этом принципиально важно, чтобы ныне действующие нормы, направленные на повышение социального статуса педагогического работника были сохранены или получили своё дальней шее развитие в проекте указанного выше закона.

Также в законопроекте должны быть заложены механизмы реализации положений Национальной доктрины образования в РФ и Концепции модернизации российского образования до 2010 года в части педагогических работников. В частности, для законопроекта большой интерес представляют следующие положения декларируемые названными актами:

–привлечение в систему образования талантливых специалистов, способных на высоком уровне осуществлять учебный процесс, вести научные исследования, осваивать новые технологии и информационные системы, воспитывать у обучающихся духовность и нравственность, готовить специалистов высокой квалификации;

–обеспечение подготовки и закрепления в высших учебных заведениях докторов и кандидатов наук с целью расширения фундаментальных и прикладных научных исследований и повышения научного уровня обучения;

–неуклонное повышение престижа и социального статуса преподавателей

иработников сферы образования;

–повышения размеров ставок и должностных окладов работников образовательных учреждений в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

–законодательное увеличение размеров заработной платы педагогических работников до уровня соответствующих показателей экономически развитых стран (на последующих этапах);

–предоставление всем педагогическим работникам, имеющим педагогический стаж свыше 25-ти лет, права на получение государственной пенсии за выслугу лет, в том числе при продолжении ими педагогической деятельности;

–поэтапное введение для профессорско-преподавательского состава и научных работников вузов пенсии по возрасту в размере не ниже 75% среднего размера оплаты труда по основному месту работы;

–свободное получение профессиональной информации, связанной с образованием; предоставление субсидий для приобретения персонального компьютера и пользования Интернетом

–свободное создание профессиональных педагогических сообществ (ассоциаций, объединений, союзов и др.) и их участие в управлении образованием, в выработке принципов и направлений образовательной политики;

–бесплатное пользование фондами государственных библиотек, льготное посещение музейных и клубных государственных и муниципальных учреждений культуры и бесплатное их посещение с группой детей;

–льготное первоочередное обеспечение жилой площадью в пределах социальных норм, в случае признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством РФ;

–повышение в ближайший период минимальной тарифной ставки педагогических работников до уровня не ниже прожиточного минимума, доведение средней заработной платы учителя до уровня средней по стране;

–отказ от ЕТС в сфере образования, переход на систему оплаты труда педагогических работников с учётом специфики образовательной отрасли;

–введение целевых надбавок молодым специалистам на первые три года педагогической деятельности, надбавок за продолжительность непрерывной работы в ОУ, а также надбавок, стимулирующих высокие результаты педагогической деятельности;

–принятие закона об отсрочке призыва в ряды Вооружённых Сил для выпускников учреждений высшего и среднего профессионального образования,

165

получивших педагогическую специальность, на время их работы на штатных должностях с полной учебной нагрузкой педагога, воспитателя, мастера производственного обучения в учреждениях общего и начального профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, детских домах и интернатах;

–создание отраслевой системы медицинского и социального страхования работников образования на современной страховой основе;

–формирование отраслевой системы ипотечного кредитования приобретения жилья;

–закрепление нормативно-правовыми актами РФ льгот педагогических работников в области оплаты жилья и коммунальных услуг в сельской местности.

Большой интерес представляет законотворческий опыт субъектов Российской Федерации по повышению статуса педагогических работников.

Внастоящее время субъектами Российской Федерации принято несколько десятков законов, так или иначе регулирующих отношения в сфере образования. Их анализ показывает, что в регионах чётко наметилась тенденция на расширение правового регулирования отношений по правовому статусу педагогических работников и, что особенно важно, эта тенденция направлена на законодательную поддержку деятельности педагога.

Вкачеств примера можно привести Закон города Москвы «О развитии образования в г. Москве» от 20 июня 2001 г. № 25.182 В этом Законе имеется специальная статья 15 «Социальные гарантии и льготы работников образования», содержание которой свидетельствует о стремлении руководства города решить кадровую проблему в ОУ, подведомственных городу Москве.183

Втой или иной мере в ряде других регионов на законодательном уровне приняты положения, направленные на поддержку педагогических работни-

182Собрание нормативных документов г. Москвы. – М., 2003. – С. 137-159.

183См.: Шудегов В. Е., Буслов Е. В., Рожков И. А. Проблемы и перспективы законодательного регулирования статуса педагогических работников // Право и образование. – 2002. – № 3. – С. 7-8.

166

ков. Например, работникам ОУ Архангельской области за счёт средств учредителя обеспечиваются следующие гарантии:

–выплаты материальной помощи в размере должностного оклада в течение года;

–выплата единовременного выходного пособия в размере трех должностных окладов при выходе работника по возрасту или состоянию здоровья;

–учредитель ОУ вправе на основании собственного решения за счёт средств целевых бюджетных фондов и внебюджетных фондов устанавливать надбавки к должностным окладам педагогическим работникам государственных и муниципальных учреждений за непрерывный педагогический стаж

вразмере 40%;

–учредитель ОУ обязан образовывать специализированный служебный жилой фонд, предоставляемый молодым специалистам, приглашаемым учредителем для работы в ОУ.

Законом Смоленской области «Об образовании в Смоленской области» от 1 сентября 1997 года установлено, что:

–учителям, проживающим в городах, районных центрах, работающим в сельских школах, по решению органов местного самоуправления может оплачиваться за счёт местных бюджетов проезд до места работы и обратно в случае, если невозможно предоставить педагогу жильё по месту нахождения школы;

–педагогические работники при наличии у соответствующего ОУ средств имеют право на получение в течение года лечебного пособия в размере дополнительного оклада (тарифной ставки);

–в целях развития творческого потенциала педагогов, поощрения талантливых работников учреждений образования устанавливаются ежегодные премии победителям и лауреатам областного конкурса «Учитель года» и за подготовку учащихся, ставших победителями областных и республиканских олимпиад.

167

Одновременно рядом субъектов Российской Федерации приняты специальные законы о статусе отдельных категорий педагогов (Закон Приморского края «О социальном статусе учителя», Закон Мурманской области «О социальном статусе учителя Мурманской области», Закон Амурской области «О социальных льготах и гарантиях учителям общеобразовательных учреждений», Закон Вологодской области «О государственной поддержке работников государственных и муниципальных учреждений бюджетной сферы», Закон Вологодской области «О надбавках за стаж работы работникам образовательных учреждений и учреждений организаций культуры»).

Таким образом, в Российской Федерации чётко определилась тенденция законодательной поддержки педагогических работников. Следует отметить, что многие положения, принимаемые инициативно в субъектах Российской Федерации по отношению к педагогическим работникам, могут быть использованы при формировании соответствующей федеральной законодательной базы.

Значительный интерес для определения социального статуса работников МСО имеет анализ зарубежного опыта в странах ЕС. В контексте этой проблемы, основное различие просматривается между преподавателями государственных и частных школ. В некоторых странах основная часть преподавателей, заключивших контракт в прошлом, имеют публичный контракт, соответственно они рассматриваются как государственные служащие, в то время как в настоящее время многие заключают частные контракты в соответствии с нормами трудового законодательства.

Данное различие представляется весьма серьёзным. В некоторых странах преподаватели не рассматриваются как государственные служащие, даже если они работают в государственных школах. Такая ситуация, например, имеет место в Англии и Уэльсе. Причиной такого явления может являться тот факт, что понятие и само содержание государственной службы в странах ЕС различны. В Норвегии контракт, заключаемый преподавателем, признаётся публичным, однако преподаватель после его заключения не считается го-

168

сударственным служащим. В Италии произошли качественные изменения в статусе государственного служащего, и контракт, заключаемый с преподавателем, является по своей природе частным, однако сам преподаватель принадлежит к числу государственных служащих.

Иногда в тех странах, где преподаватели в целом принадлежат к категории государственных служащих, проводится различие между постоянным и временным персоналом организации. В некоторых случаях вполне возможна ситуация, когда люди работают по частному контракту в учреждениях государственного образования. Такая ситуация складывается в Германии, а также используется для временного персонала во Франции.

В большинстве стран работодателем является государство или один из его субъектов (провинция, графство, город и т. д.). Неординарная ситуация имеет место в данный момент во Фламандском сообществе в Бельгии, где министр образования делегировал своё правомочие в данной сфере незави-

симой организации «Autonomу Road voor hat Ge schapsonderwijs» (Независи-

мый Совет по образованию в Сообществе). Данным действием он положил конец неоднозначной, с его точки зрения, ситуации, когда министр одновременно организует систему образования и осуществляет контроль над ней.

Обычно заработная плата преподавателям выплачивается их непосредственным работодателем. Таким же образом зарплата преподавателям может выплачиваться государством, местными властями или учредителем (если школа частная). Зарплата учителям, осуществляющим преподавание на постоянной основе, выплачивается государством, в то время как услуги временно работающих в данной школе учителей оплачивается советом школы. В. Швеции местные власти ежегодно получают от государства гранты на выплату зарплаты учителям. В некоторых странах частные школы также получают субсидии от государства на выплату зарплаты учителям. Естественно, что для того чтобы получать такого рода финансирование от государства, школы должны следовать некоторым инструкциям и правилам. Обычно школы не должны препятствовать властям в ознакомлении с учебным планом,

169

также отдельный набор требований предъявляется и к преподавателям. В Швеции частные школы получают эквивалент в 75% финансирования, выделяемого государственным школам.

Во Франции и Бельгии преподаватели частных школ получают зарплату напрямую от государства без дополнительного вмешательства совета школы (либо от местного сообщества как в Бельгии). Данная процедура действует ми на уровне высшего образования, за исключением частных университетов.

Представляет интерес опыт стран по постоянному назначению на должность преподавателя. Постоянное назначение означает занятие должности до последующего уведомления. Данное явление присутствует в каждом госу- дарстве-участнике ЕС. В некоторых странах преподаватель, назначенный на постоянный срок, не может быть уволен даже при превышении установленного числа работников. Увольнение здесь — дисциплинарная мера. Данная система, как правило, используется преимущественно в тех странах, где преподаватели имеют статус государственного служащего, поскольку именно для этой категории работников характерно бессрочное занятие должностей. Однако такая система существует и в тех странах, где преподаватели не причислены к категории государственных служащих. Так например, в Норвегии 2/3 преподавателей считаются постоянно назначенными и не могут быть уволены даже в случае избытка преподавательского персонала. Оставшаяся треть преподавателей не являются назначенными, и их количество увеличивается и уменьшается пропорционально увеличению и уменьшению количества учеников.184

Статус постоянно назначенного присваивается преподавателю только после прохождения испытательного срока (обычно — два года, а в Англии от десяти лет и больше).

В некоторых странах возможным является постоянное (пожизненное) назначение в частных школах (Бельгия, Германия).

170