Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

состав районных собраний депутатов представителей системы образования способствует решению многих проблем образования в названных районах.

Успешно развивается муниципальный уровень управления образования в тех территориях, которые проводят системные преобразования управленческих структур, разрабатывают и внедряют новые организационные модели управления. К числу таких территорий относятся Владимирская, Воронежская, Московская, Ленинградская, Ростовская, Рязанская области. В названных регионах установлены прочные связи по горизонтали с местными органами власти по вопросам социальной защиты детства и организации досуга (учёт семей, нуждающихся в помощи; привлечение дополнительных средств для их поддержки); изучению потребности и разработки системы платных образовательных услуг населению; разработки перспектив дальнейшего развития муниципальных образований. Уменьшилась функция контроля за деятельностью ОУ, значительно больше времени уделяется анализу, оказанию помощи, консультированию. С этой целью создаются на новой основе методическая сеть образования. Во Владимирской области отрабатывается механизм перехода к договорной системе отношений между МОУО и ОУ, система соучредительства. В Воронежской области разработано свыше 50 нормативных документов и рекомендации для глав администрации районов и городов области по вопросам организации управления образованием, позволившие в короткий срок создать соответствующие организационные структуры на местах. В Рязанской области отрабатываются организационно-правовые формы, способствующие развитию системы образования малого города, новые финансовые механизмы управления развитием МСО.38

Изучение различных организационно-правовых форм МОУО, опросы их руководителей и беседы со специалистами позволили выявить наиболее общие проблемы, которые не могут быть самостоятельно решены на муниципальном уровне. В основном по мнению 65% респондентов, это проблемы,

вызванные несовершенством законодательства. Законы Российской Федерации об образовании, о местном самоуправлении, о труде, о семье и некоторые другие имеют расхождения по многим вопросам, относящимся к компетенции муниципального уровня управления в области образования. Например, законы об образовании и местном самоуправлении по-разному решают вопросы, связанные с назначением и увольнением руководителей МОУО и др. Необходимо определить единые подходы к определения сферы совместного ведения органов управления образованием, так как на муниципальном уровне отсутствует чёткое разграничение полномочий в управлении образованием по вертикали и по горизонтали — при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за проблемы образования, т. к. это приводит к тому, что не выполняются многие задачи в области образования, находящиеся в совместной компетенции органов управления образованием и местных органов власти: не обеспечивается в должной мере социальная защита детей; не проводится учёт семей, нуждающихся в материальной помощи; не разрабатываются перспективы развития системы оказания образовательных услуг населению т др. В итоге — не обеспечивается соответствующий контроль за деятельностью ОУ, находящихся в исключительной компетенции органов местного самоуправления, что в ситуации, когда значительно возросла автономность ОУ и МСО совершенно недопустимо, так как может привести к разрушению целостности единого образовательного пространства России.39

§2. Структура муниципальных органов управления образованием

В теории управления понятие организационной структуры трактуется различно. Однако большинство авторов схожи во мнении о возможности существования организационной структуры в двух вариантах: как «организа-

42

ционной структуры системы управления» и как «организационной структуры органа».40

Выше нами был рассмотрен первый вариант организационной структуры МСО в целом. Следуя логике исследования необходимо провести органи- зационно-правовой анализ и «второго уровня системы» — внутренней структуры муниципальных органов управления образованием.

В общем виде структура органа управления представляет собой состав его внутренних подразделений и формы их взаимосвязей. Представляется не потерявшим своей актуальности ленинское указание на то, что «характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения».41 Поэтому само по себе совершенствование организационно-структурных форм не является самоцелью. Цель совершенствования — наилучшее выполнение той или иной работы (реализация функций) этим органом. Прав Д. Н. Бахрах, считающий, что функции управления (их номенклатура, значимость, взаимосвязь) в первую очередь детерминирует структуру аппарата.42

Оптимизация структуры МОУО невозможна без рационального распределения и сочетаний функций, их анализа и группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены, устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между собой функций. Реализация этих требований предполагает соблюдение основных условий: создание структурных звеньев для осуществления этих функций, определение штата для каждого структурного звена, наделение структурных звеньев необходимой компетенцией.

Приступая к функциональному исследованию деятельности МОУО, необходимо предварить его теоретическим анализом понятия управленческих функций.

40См.: Древеко К. С. Управленческие системы. – М., 1999. – С. 1, Советское административное право. – М., 1981. – С. 95; Шантурин И. Г. Право и управление. – М., 1990. – С. 19-20.

41Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 6. – С. 99.

42См.: Бахрах Д. Н. Административное право. – М., 1993. – С. 70.

43

Функции муниципальных органов управления как проявление практической деятельности этих органов обусловлены социальной ролью местного самоуправления и специфическим назначением рассматриваемых органов. Функции местного самоуправления реализуют все муниципальные органы управления составляющие систему местного самоуправления. В рамках этого единства имеется существенное различие в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды муниципальной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами — муниципальными органами (муниципальными служащими), способами реализации муниципальных функций. Все функции могут быть дифференцированы на два вида: общие и специфические. Общие функции МОУО персонифицируются в функции отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Они свойственны всем органам местного самоуправления. В специфических функциях отражены особенности управленческой работы именно МОУО, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.

Первоначально проанализируем общие функции МОУО.

Всамом общем виде функции местного самоуправления и его органов

—это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием. По своему внутреннему содержанию все функции местного самоуправления могут быть дифференцированы на три группы:

1)функции ориентирования систем местного самоуправления: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;

2)функции обеспечения системы: кадровое, материально-технического обеспечения, финансирование, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения;

44

3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учёта, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнение конкретных заданий и т. д.).

Дифференцируя подобным образом функции местного самоуправления, необходимо указать на определённую условность такого подразделения. Так относя информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, указанную функцию можно включить и в группу функций ориентирования системы. Функции материально-технического обеспечения и финансирования, отнесённые к обеспечивающей системе, имманентно присущи и оперативному управлению.

Функции муниципальных органов управления обуславливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед местным самоуправлением целями и спецификой объекта муниципального управления, например, ОУ и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа муниципального управления на конкретные объекты управления.43

Косновным общим функциям МОУО можно отнести:

1.Информационное обеспечение деятельности МОУО, т. е. сбор, получение, обработку и анализ информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности.

Весь массив информационного материала в системе муниципального образования может быть дифференцирован на следующие виды:

1.Политическая информация отражает процессы, происходящие в идейно-политической сфере муниципального образования;

2.Экономическая информация даёт представление об экономических отношениях, которые связаны с деятельностью ОУ. Она отражает особенности труда работников МСО, его нормирование и другие оценочные характеристики. Кроме того, эта информация включает все существующие в образо-

вательной сфере показатели, дающие представление об экономических явлениях в их совокупности и связи;

3.Научно-техническая информация;

4.Научно-методическая информация является отражением результатов научно-исследовательских и учебно-методических работ по созданию современных методик, направленных на решение различных задач образовательного и воспитательного процессов. Это — учебные программы, методические указания, научные исследования по совершенствованию форм и методов обучения и т. д.;

5.Нормативная информация. К ней относятся нормативные и индивидуальные правовые акты, акты органов общественного управления образованием, инструкции, протоколы, докладные и объяснительные записки, справки и другие служебные документы;

6.Педагогическая информация в сфере образования играет значительную роль в формировании мировоззрения, воспитания гуманизма и патриотизма у школьников и студентов;

7.Статистическая и отчётная информация отражает систему показателей характеризующих количественную и качественную стороны деятельности ОУ. В неё входят различные формы отчётов, сводок и т. д. Статистическая информация обеспечивает оперативное и эффективное управление развитием муниципального образования в стране.44

Говоря о системе информационных связей в МСО, можно констатировать значительное разнообразие информационных схем. В ряде случаев информационные связи не упорядочены и носят формальный характер. При этом массивы правовой и другой документальной информации велики по объёму, многообразны по содержанию.

Зачастую информация, передаваемая из МСО в другие системы, функционирующие в нашей стране является неубедительной, вызывает сомнение

её достоверность. Например, в соответствии с пунктом 2 ст. 53 Закона об образовании к педагогической деятельности а ОУ не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям. Однако из материалов печати видно, что в отдельных случаях в муниципальные ОУ работают лица, в отношении которых, имеется указанный выше запрет. Условием такого положения является сообщение недостоверных данных руководством ОУ о кадровом составе подведомственных учреждений.45

2. Прогнозирование и моделирование развития МСО и МОУО, государственных образовательных стандартов. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии в результате каких либо событий или процессов в системе муниципального образования, в МОУО на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствие образовательных процессов в системе местного самоуправления, будущее состояние муниципального образования, мобильность и эффективность деятельности МОУО. Прогнозирование, как информационное обеспечение является важным условием эффективного выполнения многих функций местного самоуправления, в частности планирование. Моделирование — это создание МОУО с новой организационной структурой, предназначенной для спланированного управления, решение задач и достижение поставленных целей.

3.Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе местного самоуправления и, в частности, реализации образовательной функции; кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы образовательной деятельности в муниципальном образовании. В процессе реализации функции планирования создаются муниципальные программы по развитию отношений в образовательной сфере, а та-

47

кие программы по изменению и улучшению деятельности МОУО и его структуры.

Процесс планирования реализуется в несколько этапов (число их может быть различным): 1) оценка достигнутых результатов МСО, реального его состояния с точки зрения всех составляющих её элементов и качества их функционирования; 2)установление потенциальных возможностей управленческой системы; 3) определение новой цели и формулировка новых задач управления; 4) предложение по внесению изменений в систему управления, включая применяемые способы и управленческие средства; 5) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач.46

4.Организация — это формирование МСО на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей, и управляемой подсистем в общей системе. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры МОУО, штатов, персонала, процессов местного самоуправления. Организующая деятельность включает действие и решение, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования МОУО .

5.Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих образовательных отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий муниципальных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководства). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководителями МОУО.

6.Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий МОУО, управляемых образовательных объектов.

7. Координация — согласование деятельности различных МОУО для достижения общих целей и задач муниципального управления. Координация

—это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных МОУО и обеспечение гармоничного их функционирования. Координация придаёт суммарным усилиям объектов МСО рациональный характер, отличный от того, который мог бы быть при простом сложении усилий этих объектов.

С развитием материально-технической базы муниципальных ОУ и созданием крупных комплексов значение координации возрастает, так как возникает задаче согласования деятельности отдельных единиц входящих в эти комплексы. При этом следует помнить, что координация не является прерогативой лишь субъектов управления (МОУО). Объекты МСО — не пассивные участники, они также координируют свои действия.

Совершенствование координации состоит в том, что необходимо учесть и согласовать интересы участников управленческих отношений.47 По словам Ф. Энгельса, «где нет общности интересов, там не может быть единства целей, не говоря уж об единстве действий».48

Координация в МСО по своему содержанию подразделяется на два вида внутреннюю и внешнюю. Первый вид координации находит свой выражение при осуществлении одним руководящим центром — МОУО внутренней организационной деятельности среди его структурных подразделений. Внутренняя координация обеспечивает связь элементов, чёткую работу всех отделов и служб МОУО. Второй разновидностью внутренней координации является координирующая деятельность по отношению к ОУ. В данном случае с учётом положений ст. 35 Закона об образовании координирующее управляющее воздействие со стороны МОУО имеет более мягкий характер, чем по отношению к внутренним структурным подразделением указанного органа.

47См.: Сиренко В. Ф. Теоретические проблемы формирования и реализации интересов в сфере советского государственного управления. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. –

Киев, 1984. – С. 27.

48Маркс. К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8. С. 14.

49

При осуществлении внешней координации не происходит непосредственной организации выполнения функций управления, так как она осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность немуниципальных ОУ, находящихся на территории муниципального образования.49

8.Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации МСО и её функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для муниципальных ОУ и различных субъектов образовательных правоотношений (учащихся, родителей и т. д.) с целью обеспечения правопорядка, безопасности, равенства участников образовательного процесса. Полный перечень направлений реализации функции муниципального регулирования образованием достаточно велик; укажем лишь на некоторые из них: определение правил поведения и действий в образовательной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление. механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий ( по отношению к ОУ немуниципальной формы собственности); формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

9.Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния МСО и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования МОУО, а также конкретных действий субъектов образовательных отношений; установление намечаемого и сделанного в МСО. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. Контроль должен быть последователь-