Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

уровень организационной структуры управления — уровень двух заместителей руководителя (тактического управления). Третий — уровень руководителей отделов и служб сопровождения управления образованием. Это уровень технологического управления. Четвёртый уровень структуры управления — уровень специалистов управления (оперативное управление). На пятом уровне находится управляемая система МСО.

По мере надобности при муниципальном управлении создаются временные творческие коллективы (группы) по отдельным направлениям в соответствии с программой развития образования в городе и для подготовки и реализации тех или иных проектов развития МСО. Приведенные характеристики оргструктуры МОУО г. Златоуста, (Челябинской области) (состав органов совокупного субъекта управления, роли, отводимые каждому из них, характер связей и способов взаимодействия между ними) дают основание отнести её к типу линейно-функциональной, штабной, с элементами матричной структуры. Линейная составляющая управления (общее руководство) реализуется в деятельности начальника управления. Кроме того, обязанности по линейному управлению основными отделами и службами осуществляется соответственно двумя заместителями начальника управления образования и

61

руководителями отделов и служб. Функциональная составляющая управления находит выражение в управленческой деятельности специалистов отделов и служб, которым вменяется в обязанность курирование вопросов инновационной деятельности и опытно-экспериментальной работы в образовательной системе города. Усиление общественных начал для решения наиболее трудных и крупных проблем заключается в создании гибких управленческих структур. Объектная позиция представлена депутатской комиссией по образованию, советом руководителей ОУ, экспертным советом городского управления образованием, советом аппарата городского управления образованием, комиссиями по аттестации педагогических кадров и ОУ, психолого- медико-педагогической комиссией, информационно-методическим центром, временными творческими коллективами. Депутатская комиссия по образованию обладает рекомендательными полномочиями, имеет свой фонд развития на поддержку перспективных образовательных программ, ученических и учительских конкурсов и олимпиад. В своей работе она опирается на Совет руководителей ОУ, информационно-методический центр, экспертный совет городского управления образованием. Комиссия по аттестации педагогических кадров, психолого-медико-педагогическая комиссия помимо своих основных функций, вытекающих из их статуса, выполняет роль своеобразных штабных подразделений городского управления образованием. Данная система управления образованием на муниципальном уровне способствует развитию сети вариативных ОУ, совершенствованию социально-экономическо- го механизма ОУ, их хозяйственной, финансовой и юридической самостоятельности, обеспечивает экспертную оценку педагогических инноваций, экспериментальную проверку новых программ и систем, социально-педаго- гическую поддержку участников образования, осуществляет информацион- но-справочное обеспечение системы образования, редакционно-издательс- кую деятельность. Кроме того, осуществляя по поручению начальника управления анализ и диагностирование состояния образовательной системы города с позиций «своих» научных дисциплин, штабные подразделения спо-

63

собствуют научной обоснованности управленческих решений городского управления образованием.

Определяясь с подходами к разработке управленческой структуры, можно отметить, что постоянные процессы жизнедеятельности ОУ имеют ярко выраженный программный характер, и именно они представляют собой главные, изначальные объекты управления местных органов власти. Задача состоит в том, чтобы из всей совокупности многосложных, разветвлённых и порой противоречивых целей жизнедеятельности выделить приоритетные, которые ориентируют систему управления на поддержание и развитие образования в городе. Классификация программных целей может увязаться с классификацией управленческой структуры, где первые (программные цели) определяют последнюю (управленческую структуру).

Немаловажным при этом, учитывая тесную связь управленческих функций с организационной структурой, представляется анализ объёмов функциональной нагрузки на каждый структурный блок. Анализ положений Закона об образовании, специальных исследований,61 а также практики деятельности управленческих органов образования дали основания считать оптимальным вариантом организационной структуры МОУО наличие двух блоч- но-целевых структур: 1) общей организации функционирования и развития МСО; 2) обеспечения функционирования и развития МСО (службы сопровождения управлением образованием).

Связи между блоками построены по принципу диверсификации и специализации (Рис 4).

Согласно определению блочно-целевых структур, данных выше, можно определить структурно-функциональный состав блоков. Так, в состав перво-

зования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк, 2003; Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. –М., 2002; См.: Барсукова Л. Я. Повышение эффективности управления муниципальной системы образования в условиях малого города. Дис. … канд. пед. наук. – Челябинск, 1995; См.: Губенко Л. П., Никитенко В. Н. Методическое пособие для руководителей и специалистов муниципальных органов управления образованием. – Биробиджан, 1999 и др.

64

го блока по общей организации функционирования и развития МОУО входят отделы: дошкольного образования общего среднего, дополнительного и специального (коррекционного образования; спорта и охраны здоровья; охраны прав детства (подсистема опеки, интернатные и сиротские учреждения). На наш взгляд, эта подсистема по своим функциям относится не столько к системе образования, сколько к системе социального обеспечения и защиты.

Орган управления образованием города

Общая организация функционирования и развития муниципальной системы образования

Отдел дошкольного образования

Отдел общего дополнительного и специального (коррекционного) образования

Отдел охраны прав детства

Отдел спорта и охраны здоровья

Обеспечение функционирования и развития муниципальной системы образования (службы сопровождения управления образованием)

Служба финансово-экономического обеспечения

Служба материально-технического обеспечения

Служба программно-методического обеспечения

Служба кадрового обеспечения

Служба информационного обеспечения

Рис. 4 Блочно-целевые структуры управления муниципальной системы образования

Кроме того, в этом отделе фиксируется объединение функций собственного отдела по организации опеки, функционирования сиротских и интер-

65

натных учреждений с функциями службы правового обеспечения, что продиктовано целесообразностью рационального использования специалистов с юридическим образованием. В состав второго блока входят службы финан- сово-экономического, материально-технического, программно-методичес- кого, кадрового, информационного обеспечения. Функции служб сопровождения заключаются в обеспечении функционирования и развития МСО.

Особое значение в деятельности второго блока приобретает реализация функции совершенствования организационной структуры органов управления муниципальным образованием. При этом следует учитывать, что основной задачей стоящей перед наукой и практикой управления образованием, является создание стабильных организационных структур, способных реализовать всё множество управленческих функций. Будучи наиболее устойчивой характеристикой системы, структура «противостоит» постоянным изменениям компонентов, удерживая эти изменения в пределах определённого качеств. Но жизнь динамична. Динамизм социальных процессов порождает противоречия между стабильной формой и мобильными общественными отношениями. Требуется проведение структурных преобразований. Этот процесс осуществляется в два этапа. На первом этапе противоречие между формой и содержанием может быть преодолено за счёт резервов данной структуры, её гибкости, дополнения её неформальной организацией. Однако противоречия между формой и содержанием управленческой деятельности продолжают возрастать и в конце концов уже не могут быть решены в старых рамках. Наступает второй этап — этап коренных структурных преобразований.62

Следует исходить из того, что в период дальнейшего развития рыночных отношений, усиливающейся интенсивностью социальных процессов, дифференциацией функций управленческого труда, усложнением в целом общественных отношений, а в следствии этого возрастанием объёма и сложности

66

деятельности органов местного самоуправления задачу совершенствования структуры их аппарата управления можно считать постоянной.63

Анализ научной литературы по вопросам административного, муниципального права и управления подтверждает данный вывод. В частности, уже

ввосьмидесятые годы прошлого века в ряде научных публикаций указывалось на то, что совершенствование структуры аппарата управления и его деятельности превратилась в особую функцию,64 отмечалась необходимость образования специального органа по реализации данной функции, например, предлагалось создать специальную службу по совершенствованию управления,65 выделить особые подразделения по совершенствованию управления66, «образовать организационный механизм по подготовке и реализации системы мер по совершенствованию государственного управления».67

И. Л. Бачило, обосновывая потребность в создании служб по совершенствованию управления называет главным в их деятельности осуществление «постоянного диагноза состояния системы» и подчёркивает, что нужда

втаких службах ощущается всё острее.68

Решение данного вопроса является актуальным и для МСО В частности, С. Н. Братановский, указывая на необходимость создания подобных органов, пишет, что значительное количество постановлений по развитию образования (16.2%) направлено на совершенствование аппарата управления образо-

63См.: Государственное управление образованием в России.– Саратов, 2003. – С. 97.

64См.: совершенствование аппарата государственного управления. – Киев, 1982. – С. 130; Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. – М., 1984. – С. 48; Веденеев Ю. А. Развитие форм совершенствования государственного управления // Сов. государство и право. – 1982. – № 4. – С. 47.

65См.: Юсупов В. А. Теоретические проблемы административноправового регулирования управленческих отношений в развитии социалистического общества. Автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. – М., 1979. – С. 13; Эффективность и качество управленческой деятельности. – Киев, 1980. – С. 170

66См.: Вишняков В. Г. Проблемы совершенствования системы управления народным хозяйством // Управление и право. – М., 1982. Вып. IV. Часть II. – С. 10.

67См.: Веденеев Ю. А. Развитие форм совершенствования государственного управления // Сов. государство и право. – 1982. – № 3. – С. 53.

68См.: Бачило И. Л. О концепции совершенствования системы государственного управ-ления. // Сов. государство и право. – 1987. – № 6. – С. 47.

67

ванием.69 Это говорит о том, что совершенствование работы аппарата управления образованием следует выделить в относительно самостоятельную функцию рассматриваемых органов управления.

В целях выяснения вопроса о том, какой объём в общем числе реализуемых функций составляют функции, связанные с совершенствованием организации и деятельности аппарата МОУО, нами было предпринято исследование нормативных актов (постановлений, приказов), принятых руководством МОУО и администрацией муниципальных МОУО за пятилетний пе-

риод (1999-2003).

При этом для обеспечения объективности последующей экстраполяции полученных результатов нами учитывалось иерархичность и региональность построения системы муниципального управления образованием.

Комитет по образованию администрации г. Саратова — 13.6%; -районный отдел образования Волжского района г. Саратова – 13.1%;

-районный отдел образования Заводского района г. Саратова – 9.8%;

-районный отдел образования Кировского района г. Саратова – 14.2%;

-районный отдел образования Ленинского района г. Саратова – 12.3%;

-районный отдел образования Октябрьского района г. Саратова – 11.7%;

-районный отдел образования Фрунзенского района г. Саратова – 12.%.

Полученные данные свидетельствуют о том, что функция совершенствования организационной структуры и управленческой деятельности в МОУО в исследуемый период носила самостоятельный характер и в среднем составляла 12.4% от количества всех реализуемых функций.

Учитывая вышесказанное, можно считать актуальным создание в МОУО специальной службы — структурного совершенствование управления, которая будет способствовать наиболее полной реализации функции совершенствование управления муниципальным образованием.

Максимальный результат в процессе совершенствования управления муниципальным образованием будет достигнут, если: 1) объективно необходимые образовательные функции будут познаны и сформулированы наиболее точно и полно; 2) реальные управленческие контакты не будут сильно отличаться от их нормативного определения.70 Поэтому представляется, что деятельность службы функционально-структурного совершенствования должна осуществляться в двух направлениях: практически-прикладном и на- учно-теоретическом.

Первое направление обеспечит: а) получение руководством МОУО (администрацией муниципального ОУ) своевременной и достаточной информации о работе подведомственных объектов, а следовательно, выявит соответствие содержания воздействия органов управления запросам и требованиям управляемых объектов; б) создание наиболее эффективных управленческих связей; в) изменение структуры органа управления соответственно изменению управленческих функций. Осуществление этих задач службой функцио- нально-структурного совершенствования управления может быть достигнуто через постоянный контроль за структурно-штатным обеспечением, информирование руководство МОУО о необходимости упразднения или преобразования структурного подразделения (штатной должности) в связи с изменением соответствующей функции управления, координирование усилий всех служб управления, работу по подбору, расстановке, обучению и стимулированию управленческих кадров, разработку рациональных форм, методов и стиля управления.

Научно-теоретическое направление в деятельности отдела функцио- нально-структурного совершенствования должно выражаться: а) в определении основных направлений совершенствования управления; б) координации вех научных и методических исследований, проводящихся в муниципальных ОУ; в) в проведении управленческих экспериментов с целью изучения воз-

69

можных результатов тех или иных преобразований. Служба функциональноструктурного совершенствования управления должна быть своеобразным «передаточным механизмом» между научно-теоретической работой и внедрением её результатов в практику образовательной деятельности. Образование таких органов в системе МСО послужит более тесному сближению науки и практики. Службы по совершенствованию и деятельности органов управления образованием можно создать как в аппарате МОУО, так и на уровне органов управления муниципальными ОУ.

Основными условиями создания предлагаемого управленческого органа (штатной должности) должны быть следующие:

—обеспечение его полной независимости от других линейных и функциональных подразделений;

—предоставление всей необходимой информации о работе МОУО с тем, чтобы организационные вопросы решались комплексно, с учётом взаимовлияния всех факторов экономического и социально-политического характера;

—концентрированнее внутри службы всех функций по проведению науч- но-исследовательской работы;

—разработка и принятие типового положения о службе функциональноструктурного совершенствования управления.

Закономерен вопрос об экономической целесообразности создания отделов функционально-структурного совершенствования управления. Думается, что их создание возможно без значительных затрат финансовых и кадровых ресурсов. Ведь вопросами совершенствования организации и деятельности МОУО чаще всего занимаются службы экономики, планирования, заработной платы, кадров, научной организации управленческого труда, но так как выполнение этой функции не является для них основной, то и вопросы совершенствования управления не находит качественного и быстрого разрешения. Поэтому определённая перегруппировка работников в аппарате управ-

70