Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

ОУ. Ко второй группе классификационных признаков типов ОУ законодатель относит, судя по содержанию их деятельности, условия организации и обеспечения воспитания, содержания, в том числе лечения обучающихся и воспитанников.

Учреждения же дополнительного образования выпадают из такой логики классификации по признакам уровня образовательной программы и условий воспитания и содержания. В любой типологии тип представляет собой её основание, это некий объект, который выделяется по ряду критериев из множества объектов, подлежащих классификации, элементов и рас-сматривается в качестве своеобразного эталона, типичного представителя отобранных, сгруппированных объектов.

Тип, род, вид — основные понятия классификации, они служат для выражения отношений между классами. Можно считать тип и род не только однопорядковыми, но и тождественными в определённом смысле понятиями. И род и вид определяются непротиворечивыми признаками. В нашем же случае отсутствуют однородность признаков, так как те же интернатные или коррекционные учреждения могут реализовывать общеобразовательные программы, и тогда по логике, установленной Законом об образовании, их следует отнести к общеобразовательным учреждениям, чего, однако, законодатель не делает, а выделяет их по другому, названному выше признаку — назначению, условиям содержания.

Вместе с тем законодательство об образовании не закрепляет юридически критерии определения типа ОУ, констатируя (п. 6 ст. 12 Закона об образовании), что его тип, вид и категория определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ и устанавливаются при государственной аккредитации. Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» (п. 3 ст.8) предусматривает, что структурные подразделения высшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего про-

91

фессионального образования при наличии у вуза соответствующей лицензии.95 Тем самым формируется своего рода комплекс ОУ (не в смысле объединения их как юридических лиц). Правовую ответственность за надлежащую реализацию всех образовательных программ независимо от их уровня несёт само ОУ. В практике аккредитационной деятельности тип ОУ устанавливается, в первую очередь, по наиболее высокому уровню реализуемых им образовательных программ. Однако такое правило не установлено ни одним нормативным правовым документом. Таким образом, можно сделать вывод, что основная типология ОУ, не считая учреждений интернатного типа и коррекционных, формируется в соответствии с уровнем образовательных программ.

Классификация типов ОУ непосредственно связана с педагогической природой образовательного процесса, устанавливающей процессуальный характер обучения, определённую преемственность, последовательность освоения образовательных программ. Другими словами, вид ОУ зависит от критериев, рассматриваемых в пределах одного уровня образовательных программ.

Рассмотрим далее правовые основы видовой классификация ОУ, реализующих программы общего образования.

Общее образование занимает особое место в системе российского образования , которое обуславливается его местом, назначением как основы, фундамента не только всей образовательной системы, но и формирования и развития отдельного человека, а также общества и государства в целом. Общее образование как часть определённой, весьма важной сферы жизнедеятельности любого цивилизованного общества проявляется, как множественность различных вариантов поведения участников этой сферы, объединённых одной категорией — образованием.

Общепризнанным является положение, что общество, формируя социальный заказ, строит и соответствующую ему систему образования, как наи-

92

более общую педагогическую систему.96 Эта система как комплекс институтов образования реализует функцию образования членов социума.

В теории образования и педагогики отмечается, что ведущей (системообразующей) подсистемой системы образования выступает общеобразовательная школа, которая обеспечивает содержание воспитания и обучения и (или) реализует одну или несколько образовательных программ.97 Последнее суждение способствует более глубокому проникновению в раскрытие продекларированной нами темы исследования.

Неслучайно в Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 43) установлена обязательность основного общего образования. В целях обеспечения реализации этой нормы Конституции Российской Федерации одновременно закреплены принципы общедоступности и бесплатности основного общего образования (ч. 2 ст. 43).

Необходимость видовой классификации общеобразовательных учреждений и её правовое оформление обуславливаются следующими причинами.

1.Педагогическими особенностями функционирования ОУ, реализующих специфические разновидности программ общего образования. К примеру, это могут быть лицеи, гимназии, кадетские школы, школы с углубленным изучением иностранного языка, математики и т. п.

2.Необходимостью урегулировать вопросы управления такого вида общеобразовательных учреждений, поскольку, как было отмечено ранее, цель, назначение педагогической системы обуславливает особенности организации и, соответственно, управления и функционирования образовательной организации. В частности, Закон об образовании (п. 2 ст. 41) предусматривает финансирование ОУ на основе государственных и местных нормативов, определяемых в зависимости от типа, вида, категории ОУ.

96См.: Сластенин В. А., Каширин В. П. Психология и педагогика. Учебное пособие для студентов вузов. – М., 2001. – С. 197.

97См.: Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства. В 3-х т.– М., 2003. Т. 1. – С. 198.

93

3.Необходимостью дифференцировать правовое положение отдельных видов общеобразовательных учреждений, т. е. их права, обязанности, ответственность, обусловленные особенностями организации и управления.

Одновременно педагогическая дифференциация обучения, осуществляемая конкретным видом ОУ, требует и юридического закрепления защиты специфических прав обучающихся, обусловленной названной дифференциацией.

4.Проведением государственной аккредитации ОУ, результатом которой и является установление их типа, вида и категории в соответствие с законодательном об образовании.

На сегодняшней день законодательством установлены следующие виды общеобразовательных учреждений: начальная общеобразовательная школа, основная общеобразовательная школа, средняя общеобразовательная школа,

втом числе с углублённым изучением отдельных предметов, лицей, гимназия, вечерняя (сменная) общеобразовательная школа, кадетская школа, Суворовское военное училище, Нахимовское военно-морское училище, кадетское училище, морской кадетский корпус, центр образования, открытая (сменная) общеобразовательная школа.

Общий признак, присущий всем названным общеобразовательным учреждениям, заключается в том. Что все они могут реализовывать общеобразовательные программы: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.98

Однако единство применения критерия реализуемой ОУ программы не соблюдаются. Так, к отдельным ОУ Законом об образовании относятся такие из них, которые реализуют аналогичные общеобразовательные программы, но несколько в иных условиях содержания обучающихся (воспитанников); в интернатных (общеобразовательных школах-интернатах), в специальных (коррекционных) ОУ для обучающихся, воспитанников с отклонением в раз-

витии, в общеобразовательных учреждениях для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в общеобразовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого и открытого типа, в оздоровительных общеобразовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.

В названных типах ОУ на первый план выступает уже не собственно реализация общеобразовательных программ, а осуществление иной деятельности, связанной с содержанием, лечением, обеспечением обучающихся, воспитанников. В свою очередь, особенности этой деятельности, к примеру, в интернатных учреждениях, в учреждениях для сирот, в специальных ОУ, диктуют необходимость её правового регулирования, в том числе формирования механизма охраны, защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов. Тем самым становится понятной подобная «нелогичность» законодателя, хотя с позиций закрепления единой классификационной основы происходит фактическое смещение таких критериев, как уровень общеобразовательной программы и иные условия — содержание, обеспечение, лечение. Однако, по нашему мнению, и здесь законодатель не до конца последователен. Так, кадетские и другие военные образовательные учреждения отнесены типовыми положениями к видам общеобразовательных учреждений, в то время как названные учреждения стоят особняком в ряде общеобразовательных учреждений, выделяясь именно признаком особенности содержания, обеспечения обучающихся (воспитанников) кадетских школ, корпусов, суворовский, нахимовских училищ в силу их военной специфики.

Видовая классификация общеобразовательных учреждений строится на более стройных основаниях, нежели разграничение типов. Здесь виды устанавливаются в зависимости от ступени общего образования — начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, от направленности обучения, т. е. общеобразовательной программы, от её глубины и объёма содержания.

95

Наличие видового разнообразия общеобразовательных учреждений связано также и с развитием российской системы образования и направления расширения, обеспечения свобод и прав личности.

Дифференциация, понимаемая в аспекте не только выделения отличий, но и в смысле разнообразных подходов к образовательным технологиям, методикам в реализации образовательных задач, потребностей, — обусловлена рядом факторов, важнейшим из которых мы назовём психологопедагогический принцип свободы выбора. Именно свобода обучающегося и его родителей (иных законных представителей) в выборе общеобразовательной программы, ОУ, осуществления образовательного процесса, которые представляются в сфере образования, составляют правовую основу видового многообразия общеобразовательных учреждений. В соответствии с законодательными положениями о праве каждого на общедоступность и бесплатность , в том числе среднего(полного) общего, образования в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях и об обязательности основного общего образования не могут произвольно устанавливаться ограничения в виде конкурсов, отборов, иных испытаний при поступлении в школы с углублённым изучением отдельных предметов, лицеи, гимназии. Ни Закон об образовании, ни типовые положения не устанавливают подобных ограничивающих норм и правил. Единственным случаем, когда поступающему в общеобразовательное учреждение может быть отказано в приёме является отсутствие свободных мест.

В то же время практика говорит об ином. Более того, руководящие должностные лица Министерства образования и науки России признают возможность приёма в общеобразовательные учреждения с углублённым изучением иностранного языка, либо лицей, гимназию на основе конкурсного отбора, что никак не соответствует законодательным нормам в области образования.99:

96

Другой особенностью правового регулирования отдельных видов общеобразовательных учреждений является то, что ни Закон об образовании, ни типовые положения фактически не закрепляют ни педагогической специфики дифференциации обучения, ни особенности труда педагогических работников, ни особенностей управления ОУ. Не сформирован надлежащий юридический механизм функционирования отдельных видов общеобразовательных учреждений, учитывающий названные аспекты. Вместе с тем потребности урегулирования, например, педагогической нагрузки педагогов в связи с углубленным или расширенным изучением ряда предметов, требуют правового оформления соответствующих нормативов. На правовом уровне встаёт вопрос :чем лицей в своей организации, управлении, содержании обучения отличается от гимназии или от школы с углубленным изучением ряда предметов? Ведь все названные виды общеобразовательного учреждения реализуют одну общеобразовательную программу. При этом речь идёт также и об охране прав обучающихся в сфере образования, в частности, права на получение образования определённого качества, содержания, т. е. в соответствии с заранее установленными и заявленными требованиями. Таким образом, основные задачи правового регулирования видовой классификации общеобразовательных учреждений сводятся к следующим:

1.Формирование и реализация правового механизма охраны, защиты прав граждан – обучающихся, их родителей (иных законных представителей) – в связи с образовательной деятельностью ОУ на определённом этапе, обусловленной соответствующими педагогическими нормами (возрастные особенности обучающихся, преемственность программ, сочетание фундаментальности образования и прикладных вопросов и т.п.).

2.Установление правового положения (прав, обязанностей, правовой ответственности) участников образовательной деятельности в различных видах общеобразовательных учреждений с учётом возрастных особенностей обучающихся (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование), квалификации преподавателей и т. п.

97

3.Юридическое закрепление наиболее основных педагогических принципов и норм в соответствии с особенностями дифференциации обучения.

4.Правовое оформление деятельности образовательных отношений внутри каждой разновидности общеобразовательного учреждения, определяемых особенностями дифференциации обучения (управленческие отношения, трудовые, пр.).

5.Установление требований к педагогической квалификации, цензу.

6.Обеспечение прав педагогических работников, работающих в образовательных учреждениях определённого типа.

7.Установление нормативного финансирования.

8.Правовое регулирование особенностей образовательного процесса, вы-

званных дифференциацией обучения: закрепление педагогических режимов и т. п.100

Уделив львиную долю внимания анализу правового положения общеобразовательных учреждений, остановимся на краткой организационно-правовой характеристике других ОУ, входящих в МСО.

1. Дошкольные образовательные учреждения (ДОУ). Для реализа-

ции общеобразовательных программ, на основе Закона об образовании, Типового положения о ДОУ,101 Типового положения об ОУ для детей дошкольного и младшего школьного возраста.102

Правовой статус данного типа ОУ определяют: а) общность задач и целей — обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребёнка, охраны жизни и здоровья детей, осуществление необходимой коррекции в развитии ребёнка, приобщение к общечеловеческим ценностями др.; б) единый субъект ДОУ — дети в возрасте от двух месяцев до семи лет; в) реализация в ДОУ образовательных программ дошкольного образования;

100См.: Дащинская З. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование.– 2002. – № 6. С. – 51 - 53.

101Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 677 с изменениями от 14 февраля 1997 г. № 179.

102Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1204.

98

г) осуществление руководства советом педагогов; д) содержание детей и реализация образовательных программ на возмездной основе.

Типовое положение для детей дошкольного и младшего школьного возраста определяют его виды: начальная школа — детский сад; начальная школа — детский сад компенсирующего вида с осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников и обучающихся; прогимназия — с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников и обучающихся (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.), (п. 4 Положения).

Субъект — дети от 3-х до 10-лет, в исключительных случаях — более раннего возраста (п. 3 Положения).

Управление дошкольным ОУ строится на принципе единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления являются: общее собрание, совет, попечительский совет, педагогический совет и другие формы. Непосредственное руководство дошкольным ОУ осуществляет директор, прошедший соответствующую аттестацию. Наём (приём) на работу директора осуществляется в порядке, определяемым его уставом и законодательством Российской Федерации. Директор муниципального учреждения назначается решением органа местного самоуправления, если этим органом не предусмотрен иной порядок.

В системе совершенствования уровня правового регулирования организации и деятельности ДОУ может быть предложена новая редакция ст. 18 Закона об образовании, в которой на наш взгляд, следует в ч. 5 дать более развёрнутую характеристику функциональных задач органов местного самоуправления по руководству работой дошкольных ОК.

Статью можно также конкретизировать, указав роль дошкольного образования как фундамента всего здания образования.103

99

2. Учреждения начального профессионального образования. (НПО)

Учреждения этого типа в своей основной массе традиционно создавались различными предприятиями, ведомствами, отраслевыми министерствами. Кризис производства, с одной стороны, и развитие рыночных отношений в образовании — с другой, привели к тому, что, во-первых, число обучающихся в профессиональных училищах и профессиональных лицеях резко сократилось, а сами учреждения НПО фактически автономизировались, от предприятий и ведомств, причём многие из них были перепрофилированы.

Это нашло формальное закрепление в передаче их в ведение органов управления образованием субъектов Федерации. Однако и такое решение оказалось малоэффективным, поэтому в последнее время наметилась тенденция к муниципализации этих учреждений, которая обусловлена тем, что в их развитии заинтересован в первую очередь именно город.

Учреждения типа начального профессионального образования функционируют в виде: профессиональных училищ, профессиональных лицеевцентров непрерывного профессионального обучения, учебно-курсовых комбинатов, учебно-производственных комплексов, технических школ (горномеханических, мореходных, лесотехнических и др.).104

Главной целью этого вида образования является овладение гражданами начальными профессиональными знаниями и навыками в соответствии с государственным образовательным стандартом.

В пределах указанного типа ОУ его виды имеют типовые особенности: реализуют программы начального профессионального образования, образование проводится в учебно-производственных мастерских, лабораториях, цехах предприятий; производственная практика — в организациях, фермерских хозяйствах (п. 24 Положения). В ОУ этого типа реализуют право на образо-

ния. Справочник менеджера в 2 т. // Составитель В. С. Гиршович. – М., Новая школа. 1995. – С. 220-234.

100