Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

разное и оптимальное их использование в соответствии с профессиональной подготовкой, опытом и личными возможностями. На формирование у них потребностей в профессиональном развитии представление им возможности для профессионального роста и продвижении по службе. В тоже время характерным является значительное повышение требований к качеству работы руководителей через оценку их деятельности. В целом ряде стран (Австралия, Бельгия, Великобритания, Ирландия, ФРГ, США, Швейцария и др.) в последние годы были приняты новые или дополнительные законодательные и другие нормативно-правовые акты регулирующие различные аспекты оценки кадров сферы образования.169 Появились исследования по этим вопросам, разрабатывались концептуальные основы оценки кадров, теоретические и практические модели и процедуры оценки.170

В ряде стран активно проводился поиск новых подходов, в том числе экономических, стимулирующих профессиональное развитие кадров. В частности, утвердилась и была реализована на практике в ряде стран (США, Англия, Швейцария) идея связи оплаты труда с его качеством по результатам оценки, то есть дополнительной или повышенной оплаты за высокое качество труда руководящих работников.

Общей тенденцией для ряда стран стала разработка стандартов профессиональной деятельности руководителей ОУ на основе которых проводится оценка.

Из проанализированных концептуальных подходов к оценке кадров сферы образования хотелось бы обратить особое внимание на один из важнейших принципов, на которых строится оценка кадров за рубежом — это приоритет личности, уважительное отношение к личности оцениваемого, его гражданским и профессиональным правам.

169Мельник В. В. Из опыта аккредитации школ США // Педагогика. – 1995. – № 2; Система образования во Франции и организация её администрации. – М., 1993; Тихонова М. Г. Объединённая Германия: образовательная политика // Педагогика. – 1994. – № 5.

170См.: Мотова Г. Н., Наводнов В. Г. Сравнительный анализ систем аккредитации за рубежом. – Йошкар – Ола: Научно-информационный центр государственной аккредита-

ции. 1997, Accountability in Schools. Ed. Bt T. Burgess. - L, 1992

151

ВСША в стандартах построения моделей оценки заложено, что оценка должна строиться в соответствии с общественными нормами и имеющимися юридическими основаниями, быть этичной, не унижающей человеческое достоинство, что процесс оценки должен строится не как оценка начальником подчинённого, а как взаимный двухсторонний процесс. Обязательным считается участие проверяемого персонала в разработке программ и критериев оценки.

ВГермании и Англии сотрудник, проходящий служебную аттестацию, имеет право выбора аттестующих из предложенных кандидатур171 В этих странах сотрудник или руководителю ОУ гарантируется защита его прав в

административном или судебном порядке при конфликтах, связанных с оценкой.172

В Англии в соответствии с действующим законодательством предусмотрена оценка управленческих кадров образования на различных этапах их карьеры:

–при получении профессионального образования;

–при конкурсном отборе для занятия управленческой должности;

–в процессе профессиональной деятельности.

Оценка кадров управления образованием рассматривается не как эпизодическое мероприятие, а как постоянный процесс.

Поэтому выделяют два вида оценки: текущая (2 раза в год) и периодическая итоговая оценка-аттестация (1 раз в год). Строго регламентируется и сама процедура оценивания.

Согласно законодательству Англии173 предусматривается следующая процедура оценки:

171См.:Тихонова М. Г. Объединённая Германия: образовательная политика // Педаго-

гика. – 1994. – № 5.

172См.: Макарова И. Н. Формирование системы показателей оценки профессиональной деятельности муниципальных органов управления образованием. Дис. … канд. пед.

наук. – М.,2002. – С. 51-53.

173См.: Department of Education an Science. The education (School Teacher Appraisal) regulations –L, 1991.

152

–первоначальная встреча оценивающий — оцениваемый

–самооценка;

–наблюдение и сбор информации;

–оценочное интервью (собеседование);

–подготовка оценочного утверждения;

–заключительная встреча.

Очень большое значение во всех странах придаётся подготовке к процессу оценки как оценивающих стороны, так и оцениваемых с точки зрения знания ими содержания, критериев, методов, процедур оценки и взаимодействия в этом процессе субъектов и объектов оценки.174

Оценка проводится по широкому кругу выработанных и согласованных критериев, охватывающих все стороны деятельности сотрудника (организация деятельности, менеджмент, межличностные отношения с коллегами и подчинёнными специалистами образовательных учреждений, другие профессиональные обязанности, работа с родителями и контакты со школьным и внешкольным окружением). Результаты отражаются в специальном протоколе. Итогом такой оценки является решение о соответствии или несоответствии сотрудника занимаемой должности, оставление его на прежнем уровне или переводе на новый уровень оплаты и т. д.175

Одним из юридически значимых элементов регулирования кадровой работы в МСО является прекращение служебных отношений.

Прекращение службы в МОУО и муниципальных ОУ регламентируется тремя видами нормативно-правовых актов. Во-первых — это акты, регулирующие общие трудовые правоотношения (например, Трудовой кодекс), вовторых законы и подзаконные акты, регулирующие вопросы прохождения муниципальной службы. ( например, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8 « Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Феде-

174См.: Макарова И. Н. Формирование системы показателей оценки профессиональной деятельности муниципальных органов управления образованием. Дис. … канд. пед.

наук. – М.,2002. – С. 54, 56, 58.

175Ratliff J. U. Assessment Accreditation and Evaluation of Higher Education in the USA // Quality in Higher Education. Vole 2. № 1. April. 1996.

153

ральный закон от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и наконец нормативноправовые акты, действующие исключительно в сфере образования и носящие специфический характер (например, Закон РФ «Об образовании»).

Не затрагивая традиционные основания увольнения работников МСО, урегулированные Трудовым кодексом, остановимся на анализе норм Закона об образовании, которые предусматривают дополнительные основания досрочного расторжения трудового договора с педагогическим работником. К таким в соответствии со ст. 56 Закона следует отнести:

–повторное в течении года грубое нарушение устава образовательного учреждения (подп. 1 п. 3.);

–применение в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника (подп. 2 п. 3.);

–появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения (подп. 3 п. 3).

Для увольнения по под п. 1 п. 3 Ст. 56 Закона об образовании нужна совокупность следующих фактов:

1)педагогический работник в течение года, как минимум два раза, грубо нарушает устав ОУ. Срок начинает течь со следующего дня после первого нарушения;

2)за первое нарушение к работнику применено дисциплинарное взыскание в соответствии с Трудовым кодексом;

3)в уставе ОУ должен быть установлен перечень грубых нарушений и дано право их определения;

4)работник виновен в грубом нарушении устава;

5)увольняемый принадлежит к категории педагогических работников;

6)от нарушителя получено письменное объяснение по каждому случаю грубого нарушения устава. При отказе от дачи объяснения необходимо составить письменный акт.

154

После первого нарушения работника можно письменно предупредить о возможности увольнения при повторном грубом нарушении устава.

Для увольнения по подп. 2 п. 3 ст. 56 Закона об образовании необходимы (также в совокупности) следующие факты:

1)однократное применение к обучающемуся, воспитаннику физического насилия.

Физическое насилие — это не только преднамеренное нанесение физических повреждений, но и применение физической силы. Оно распознаётся по внешнему виду или по психическому состоянию ребёнка;

2)однократное применение методов воспитания, связанных с психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника.

Психическое насилие — это такое воздействие на обучающегося, которое причиняет ему душевное страдание, в частности понижает его нравственный (духовный), социальный статус.

Психическое насилие может привести к формированию у обучающегося патологических черт характера, затормозить развитие личности.

Формы психического насилия:

– угрозы в адрес обучающегося;

– его преднамеренная изоляция;

–предъявление к обучающемуся чрезмерных требований, не соответствующих возрасту;

–оскорбление и унижения достоинства;

–систематическое необоснованная критика ребёнка, выводящая его из душевного равновесия;

–постоянное негативная характеристика обучающегося;

–демонстративное негативное отношение к нему;

–запугивание ребёнка;

–чрезмерное повышение голоса.

155

Нередко к физическому или психическому насилию прибегают педагоги или склонные к насилию, или не имеющие педагогического опыта и из-за этого неспособные управлять коллективом.

При увольнении по подп. 3 п. 3 ст. 56 Закона об образовании необходимо однократное появление на работе (на территории ОУ) в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения.

Если обучающиеся увидели педагога в таком состоянии даже не в его рабочий день (но на территории ОУ), то этот факт следует расценивать как основание для его увольнения.

Доказательством состояния опьянения служит акт, составленный администрацией ОУ, подписанный как минимум двумя свидетелями. В то же время, если педагог в этот день предъявит администрации справку из поликлиники о том, что он был трезв, то считают, что факт опьянения не доказан.176

1.4 Проблемы социально-правового статуса муниципальной системы образования.

При исследовании проблем кадрового обеспечения МСО нельзя обойти вниманием низкую социальную защищённость её работников.

Безусловно, в основе указанных проблем находится низкий уровень заработной платы педагогических работников. Так, в декабре 2003 года средняя заработная плата в образовании (несмотря на значительное увеличение заработной платы в системе образования с апреля 2003 года) составила всего 54 % от средней заработной платы в промышленности.177

176См.: Шкатулла В. Т. Образовательное право. – М., 2001. – С. 138-139.

177Необходимым представляется приведение заработной платы учителей в соответствии с более реальными критериями, нежели средняя заработная плата в промышленности (ст. 54 Закона РФ «Об образовании», статья 30 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Во-первых, данный критерий сегодня практически не используется, а поэтому норма закона становится «мёртвой». Во-вторых, институт среднемесячной заработной платы по стране в большей степени отвечает тем критериям, которым должна отвечать система регламентирования заработной платы педагогических работников.. Поэтому следует установить норму о том, что заработная плата педагогических работников не должна быть ниже той среднемесячной заработной платы в субъекте Российской Федерации, порядок исчисления которой действует в настоящее время. Ответственность за приведение заработной платы работников ОУ в соответствие с нормами закона следует возложить на государственные органы исполнительной власти субъектов Россий-

156

Таким образом сегодня профессия педагога не обладает финансовой привлекательностью с вытекающими отсюда последствиями. К сожалению, унизительное экономическое положение педагога в современном обществе немедленно трансформируется и в его общественный авторитет — профессия учителя, преподавателя стала не престижной, а определённой мере, синонимом «неудачника». Этому образу в последнее десятилетие способствуют и средства массовой информации, нередко показывая учителя как несостоявшуюся личность. Для работников творческих профессий, каковым без сомнения, является педагог — отношение к ним общества, общественное признание их авторитета нередко является превалирующим фактором. Однако сегодня наше общество такого фактора для решения проблемы кадрового обеспечения отечественной системы образования лишено.

Поэтому, на наш взгляд, при рассмотрении проблем педагогических работников нельзя концентрироваться только на вопросе повышения заработной платы педагога. Необходимо рассмотреть и использовать весь спектр возможностей по повышению социального статуса педагогического работника. Например, в настоящее время многие специалисты, рассматривая проблемы отечественного образования, считают необходимым сформировать ор- ганизационно-правовые механизмы, обеспечивающие приток учителей мужчин в школы. Чаще всего эту проблему предлагается решить за счёт предоставления выпускникам педагогических вузов права на получение отсрочки от призыва на военную службу на период работы в ОУ.

Острая и болезненная проблема — это проблема законодательного пенсионного обеспечения работников сферы образования. На страницах периодической печати и в среде педагогов неоднократно отмечается, что законодательство при определёнии лиц, имеющих право на пенсию по выслуге лет, не учитывает многие категории работников. Пенсионное обеспечение педагогических работников в настоящее время регламентируется Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

ской Федерации.

157

В Федеральной программе развития образования и Национальной доктрине образования запланированы такие меры, как расширение списка профессий и должностей, дающих право на пенсию за выслугу лет по фактическому стажу работы в ОУ Российской Федерации, обеспечение достойного уровня пенсионного обеспечения на основе повышения оплаты труда и создания отраслевой пенсионной системы, повышенные пенсии по возрасту для профессорско-преподавательского состава, научных работников и других категорий педагогических работников.178

Вместе с тем, предлагается закрепить новую норму в виде надбавки за стаж работы при продолжении педагогической деятельности, ликвидировав при этом институт пенсии за выслугу лет педагогическим работникам. Подобные меры, как представляется, должны быть широко обсуждены, должны быть проанализированы последствия подобного новаторства, а лишь затем стать нормой права.

Вступление в силу Постановления Правительства № 1067 и Постановления Правительства от 20 марта № 240 «О внесении дополнения в Постановление Правительства Российской Федерации № 1067» по новому регламентируют ряд вопросов, а именно: в выслугу лет включается работа при условии выполнения нормы рабочего времени, отражённой в педагогической и учебной нагрузке. Данная норма противоречит признанным принципам международного права, закреплённым в ст. 6 Конвенции МОТ № 175 «О работе на условиях неполного рабочего времени» (Женева 24 июня 1994 г.). В ней предписывается: предусмотренные законом системы социального обеспечения, охватывающие лиц, занятых профессиональной деятельностью, должны быть приспособлены таким образом, чтобы трудящиеся, занятые неполное рабочее время, пользовались условиями, эквивалентными тем, которыми пользуются трудящиеся, занятые полное рабочее время. Нормы международного права в данном случае являются теми принципами, которые в соответ-

ствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы.

Необходимо закрепить равенство прав всех педагогов, занятых неполное рабочее время (а не только отдельных категорий), с педагогическими работниками, трудящимися на режиме полного рабочего времени, а области социального (пенсионного) обеспечения.179

Постановление Правительства Российской Федерации 13 сентября 1994 г. № 1052 (в ред. Постановления Правительства РФ от 19 марта 2001 г.) утверждён Перечень образовательных и других учреждений, предприятий, организаций и должностей, работа в которых даёт право на ежегодные удлинённые оплачиваемые отпуска. Удлинённый отпуск при этом составляет от 42 до 56 календарных дней. В соответствии с Письмом министерства образования РФ от 25 ноября 1998 г. № 20-58-4046/20-4 «О выплате денежной компенсации на книгоиздательскую продукцию и периодические издания педагогическим работникам образовательных учреждений» денежная компенсация на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий должна выплачиваться ежемесячно всем педагогическим работникам ОУ состоящим в трудовых отношениях с ОУ (в том числе во время нахождения в очередных, дополнительных и других отпусках, в период получения пособия по временной нетрудоспособности и т. д.), а также работающим по совместительству при условии, если по основному месту работы они не имеют право на их получение. Учитывая имеющуюся практику , необходимо уточнить, что данные выплаты начисляются работникам индивидуально (учреждение не имеет право пополнять свою библиотеку за счёт подобных средств).

В соответствии с Положением «О порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов», утверждённого Приказом Министерства образования России от 6 сентября 2001 г. № 2571, профессиональная переподготовка специалистов осуществляется на основе договоров, заключаемых

ОУ с органами исполнительной власти, органами службы занятости и другими юридическими лицами. В нормативных актах необходимо закрепить предписание о финансировании за счёт бюджета различных уровней переподготовки педагогических работников, высвобождаемых в связи с сокращением количества обучающихся.

Эффективность действия норм в области социальной защиты педагогических работников снижена из-за устарелости норм принятых в советское время, отсутствия системности в регулировании, «расхождения» законодательного и подзаконного регулирования, отсутствия должного финансирования.

Особую тревогу вызывает «игнорирование» органами государственной власти различных уровней предписаний статьи 40 Закона об образовании. Речь идёт:

–о гарантиях государства в плане ежегодного финансирования образования в размере не менее 10% национального дохода;

–о защищённости соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

–о доли расходов на финансирование высшего профессионального образования которая не может составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета.

Особое значение сегодня приобретают организационные и финансовые меры, способные повысить материальное положение и упрочить социальный статус педагогических работников. Имеется в виду механизм приведения заработной платы в соответствие с реальными расходами педагогических работников, а также создание фондов или иных организационно-финансовых структур, способных оказывать помощь в приобретении жилья, финансирования обучения детей педагогических работников, выплачивать субсидии и тому подобные меры. Право на бесплатное предоставление жилой площади в домах муниципальной собственности, в сельской местности должно быть

160