Муниципальная система образования в России. Правовые основы организации и деятельности. Монография

вание получившие основное образование, от 15 лет и старше,105 образовательный процесс осуществляют инженерно-педагогические работники на специальной материально-технической базе (учебные хозяйства, полигоны). Каждый из видов ОУ имеет особенности.

Профессиональное училище (строительное, швейное и т. д.): реализует профессиональную программу, обеспечивающую приобретение конкретной профессии с получением среднего (полного) общего образования, является основным видом данного типа ОУ и осуществляет наиболее массовую подготовку квалифицированных кадров рабочих и служащих.

Профессиональный лицей-центр непрерывного профессионального образования (технический, строительный, агролицей, коммерческой) осуществляет реализацию интегрированных образовательных программ начального и среднего профессионального образования, обеспечивающих приобретение обучающимися конкретной профессии повышенного уровня квалификации с возможностью получения в необходимых случаях среднего профессионального образования106 и является опорным пунктом развития образования данного вида.

Учебно-курсовые комбинаты, учебно-производственные центры, технические школы осуществляют реализацию программ переподготовки, повышения квалификации рабочих и специалистов, подготовки рабочих и специалистов соответствующего уровня по ускоренной форме обучения.

Учредителями исследуемых ОУ могут быть федеральные органы власти и управления, органы власти и управления субъектов Федерации. Допускает-

105Требование наличия среднего (полного) общего образования для получения начального профессионального образования по отдельным профессиям здесь можно рассматривать как правовую норму, дающую возможность Правительству Российской Федерации в связи с особенностями освоения отдельных профессий установить необходимость наличия у обучающихся указанного уровня общего образования. Например, Перечнем профессий и специальностей, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1994 года № 384, к таким профессиям отнесены: сборщик трансформаторов, сварщик на лазерных установках, сварщик на электронно-лучевых сварочных установках, обработчик рыбы и морских продуктов, официант-бармен.

106См.: Типовое положение об учреждении начального профессионального образования. Справочник менеджера в 2 т. // Составитель В. С. Гиршович. – М., Новая школа. 1995. – С. 221.

101

ся совместное учредительство и возможность передачи ОУ в ведение органов местного самоуправления.107

Основными организационно-правовыми проблемами системы начального профессионального образования являются:

–сохранение отраслевого характера её структуры; преобладание в про- фессионально-квалификационной подготовке рабочих и специалистов профессий для сферы экономики (около 80 % от общего объёма);

–большинство учреждений начального профессионального образования находится в федеральной собственности, и более половины из них финансируются из федерального бюджета;

–отсутствие средств на выпуск учебной литературы и учебных пособий;

–отсутствие инвестиций предприятий в развитие учебно-материальной базы учреждений начального профессионального образования;

–отсутствие рабочих мест для прохождения производственной практики;

–недостаточное участие работодателей.108

3. Учреждения среднего профессионального образования (СПО).

Для учреждений СПО в целом характерны те же тенденции, которые проявляются в развитии НПО, с той лишь разницей, что их подавляющее большинство находится в ведении федеральных министерств.

ОУ СПО в Российской Федерации являются учреждения, реализующие программы среднего профессионального образования. ОУ СПО имеют общую цель подготовки специалистов среднего звена и следующие типовые характеристики: субъектом данного типа ОУ являются лица, имеющие основное общее, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование; лица имеющие последние два вида образования, могут осваивать программы среднего профессионального образования в сокращённые сроки.

107См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. – С. 85-89.

108См.: Братановский С. Н. Государственное управление образованием в России. –

Саратов, 2003. – С. 163.

102

Образовательные программы среднего профессионального образования реализуют ОУ следующих видов: колледж – ОУ повышенного типа (или структурное подразделение вуза), реализующие углублённые профессиональные программы по индивидуальным учебным планом продлённой подготовки кадров; техникум (училище, школа) – основной тип ОУ СПО, реализующий профессиональные программы среднего образования; техникумпредприятие, осуществляющее обучение совместно с производственной деятельностью. Приём в ОУ СПО осуществляется на конкурсной основе. Реализация образовательных программ удостоверяется соответствующим дипломом государственного образца единой для всех данного типа ОУ формы.

Перечень специальностей, получение которых без отрыва от производства не допускается, устанавливается постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 года № 463.109

Конкретные формы и содержание организационно-правовых отношений внутри ОУ СПО определяются его уставом.

Общее руководство ОУ СПО осуществляет выборный представительный орган — совет среднего специального учебного заведения, в состав которого могут входить представители всех категорий работников, обучающихся, а также заинтересованных предприятий, учреждений, организаций. Председателем совета является директор (начальник).

Непосредственной деятельностью государственного или муниципального ОУ СПО управляет директор (начальник). Порядок прохождения его аттестации определяется Министерством образования и науки РФ.

Постановлением Правительства от 18 августа 1995 года № 821 утверждён государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования (далее — Стандарт)110

Стандарт устанавливает:

109СЗ РФ. – 1997. – № 15. – Ст. 1796.

110СЗ РФ. – 1995. – № 34. – Ст. 3664.

103

1)структуру среднего профессионального образования, документы государственного образца о таком образовании;

2)общие требования к основным профессиональным программам и условия их реализации;

3)общие нормативы учебной нагрузки;

4)общие требования к перечню специальностей;

5)порядок разработки и утверждения государственных требований к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников по конкретным специальностям (в качестве федерального компонента);

6)правила государственного контроля за соблюдением требований Стандарта.

Положения Стандарта обязательны для всех ОУ, расположенных на территории Российской Федерации и получивших лицензию на право реализации основных профессиональных образовательных программ данного уровня. Соблюдение требований Стандарта является одним из оснований для получения свидетельства о государственной аккредитации.

Перечень специальностей среднего профессионального образования, закреплённых за министерствами и ведомствами, утверждён приказом Минобразования РФ от 3 декабря 1997 г. № 2410.111 Он является частью Стандарта

иименуется «Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования. Классификатор специальностей среднего профессионального образования».

Государственные требования к минимуму содержания к уровню подготовки выпускников по конкретным специальностям среднего профессионального образования разрабатываются и утверждаются в порядке, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 г № 387.112 Они также являются частью Стандарта и именуются «Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образо-

111Бюллетень Минобразования. – 1998. – № 2.

112СЗ РФ. – 1995. – № 18. – Ст. 1666.

104

вания. Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников».

При несоблюдении требований Стандарта ОУ СПО к нему применяются меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации об образовании — вплоть до изъятия лицензии (ст. 33 Закона об образовании).

Учреждения высшего профессионального образования (ВПО).

Высшим учебным заведением в Российской Федерации являются ОУ, имеющее статус юридического лица и реализующее программы высшего профессионального образования.113

В соответствии с п.2 ст. 8 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»114 главными задачами (основной деятельностью) вуза как центра образования, науки и культуры являются:

1)удовлетворение потребностей личности в интеллектуальным, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и (или) послевузовского профессионального образования;

2)развитие наук и искусств посредством научных исследований и творческой деятельности научно-педагогических работников и обучающихся, использование полученных результатов в образовательном процессе;

3)подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников с высшим образованием и научно-педагогических работников высшей квалификации;

4)формирование у обучающихся гражданской позиции, способности к труду и жизни в условиях современной цивилизации;

5)сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества;

113Определённые возражения вызывает содержание ст. 24 Закона об образовании. В части 3 и 4 отмечается возможность получения высшего профессионального образования на основе начального и среднего профессионального образования по сокращённым ускоренным программам. Видимо, в содержание статьи (например, в часть 5) целесообразно включить правило определяющее обучение по сокращённым, ускоренным программам.

114СЗ РФ. – 1996. – № 35. – Ст. 4135.

105

6) распространение знаний среди населения, повышение его образовательного и культурного уровня.

Действующее законодательство115 устанавливает три ступени высшего профессионального образования: высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр», или квалификации «дипломированный специалист», или квалификации (степени) « магистр».

В современной России установлены следующие виды и наименования вузов: университет, академия, институт.

Статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации.

Основанием для легитимации вуза является его регистрация по месту нахождения в соответствующем органе местного самоуправления. Регистрация осуществляется при наличии устава вуза и приказа учредителя. Процедуры создания, а также реорганизации и ликвидации вуза, не зависят от его вида (кроме случаев создания института и колледжа в структуре вуза) и регламентируется ГК РФ, Законом об образовании, Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовыми положениями о вузе, Постановлением Правительства от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»,116 Инструктивным письмом Госкомвуза РФ «О порядке создания, реорганизации и ликвидации института, колледжа в составе вуза». Перечисленные вопросы отражаются также в уставе вуза. При этом субъекты Российской Федерации могут определять региональные особенности этих структур.

Вуз создаётся и реорганизуется учредителем (учредителями) в заявительном порядке в соответствии с его решением или с условием учредитель-

115Прежде всего Федеральный закон от 22 августв 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 4135.

116САПП. – 1994. – № 8. – Ст. 593.

106

ского договора и регистрируется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Лицензии независимо от их организационно-правовых форм, за исключением ОУ дополнительного образования, могут быть выданы лишь при наличии у них на правах собственника, оперативного управления, аренды или самостоятельного распоряжения необходимой учебной базы. Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляется у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием по результатам аттестации вуза.

Аттестация вуза проводится государственной аттестационной службой по заявлению вуза или по инициативе федерального (центрального) органа управления высшим профессиональным образованием, федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, в ведении которого находится вуз.

Управление вузом осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) и уставом вуза на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности.

Общее руководство государственным и муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган — учёный совет. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности учёного совета определяются уставом вуза на основании Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе). Непосредственно управление вузом осуществляет ректор.

Факультет возглавляет декан, избираемый учёным советом вуза (факультета) из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля, имеющих учёную степень или звание, в порядке, определённом уставом высшего учебного заведения.

107

Кафедру возглавляет заведующий, избираемый по конкурсу учёным советом вуза сроком на пять лет.

Структура управления факультетом включает также учёный совет. Кроме факультетов и кафедр вузы могут иметь филиалы,117 подготови-

тельное отделение, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования и другие структурные подразделения, создание которых (кроме филиалов) осуществляется самими учебными заведениями с последующим уведомлением учредителя и внесением в установленном порядке изменений

вустав вуза.

Ввузах, имеющих достижение в соответствующих отраслях знаний Высшей аттестационной коллегией Министерства образования и науки России создаются аттестационные советы ВАК по защите докторских и кандидатский диссертаций. Они являются основным звеном системы аттестации научных и научно-технических кадров высшей квалификации.118

Анализ взаимоотношений органов местного самоуправления с ОУ высшего профессионального образования требует особого правового исследования. При формировании МСО предполагалось, что вузовская система в России будет носить характер федеральной (в крайнем случае субъектов Федерации) подчинённости.

Однако, в последние годы ситуация в системе образования России характеризуется тенденцией к децентрализации, снижению государственной поддержки вузов. Как следствие, с одной стороны, происходит постепенное разрушение материальной базы высших учебных заведений, рост объёмов платного обучения, задержки выплаты заработной платы работникам вузов, ухудшение условий и снижение уровня обучения. Органы местного само-

117См.: Типовое положение о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Утверждено приказом Минобразования России от 16 марта 1999 г. № 643 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.– 1999. – № 17.

118См.: Российское административное право (часть особенная). – Волгоград, 2002. –

С. 191-192.

108

управления наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации постепенно заполняют нишу, возникшую в результате децентрализации системы образования. В настоящее время главной задачей является выработка новых подходов к развитию системы высшего профессионального образования с учётом интересов как государства, так и его региональных и муниципальных единиц.

Органы местного самоуправления с каждым годом принимают всё больше участие в организации приёма в высшие учебные заведения. Широкое распространение получило заключение вузами договоров на подготовку кадров с руководителями муниципальных образований. В качестве примера можно привести договор между Тюменским госуниверситетом и комитетом по образованию администрации города. По договору Комитет финансирует обучение студентов педагогического колледжа, после окончания которого, студенты переводятся на третий курс университета. Договорные отношения по целевому финансированию обучения установлены со многими комитетами по образованию городов и районов региона.119

Создание государственно-муниципальных ОУ вызывает необходимость в разграничении финансовых обязательств государственных органов и местных органов власти с возложением на последние обязанностей финансировать содержание и развитие материальной базы вузов и обеспечивать социальную защищённость сотрудников и студентов с учётом региональных особенностей. Дело а том, что вузы финансируются из федерального бюджета по усреднённым нормативам без учёта условий региона, в котором находится тот или иной вуз. Выходом из сложившейся ситуации могли бы стать средст-

Куцев считает в этом случае целесообразным передать большую часть имущества, находящегося в собственности вуза, местным органам власти, что позволит им, сохраняя право собственности на объект вуза, инвестировать средства из местных бюджетов в его материальную базу. (СМ.: Шафранов-Куцев Г. Ф. Университет и регион. – Тюмень: Изд-

во,1997. – С. 83).

109

ва из местного бюджета, получаемые за счёт ввода местного налога на содержание ОУ с учётом местных факторов.120

Другой перспективой развития данной тенденции может стать перевод некоторых вузов на финансирование из местных бюджетов. Например, Тюменский госуниверситет стал одним из учредителей первого в России муниципального университета, созданного в Сургуте. Университет возник на основе учредительного договора. Учредителями его стали городские, окружные и областные власти, а также несколько вузов. В связи с отсутствием в законодательных актах области правовых норм, детально регламентирующих статус муниципального ОУ, порядок его создания, реорганизации, ликвидации, а также региональные особенности функционирования муниципальной системы образования, возникли осложнения в отношениях с органами власти различных уровней. В результате университет получил статус государственного вуза Федерации.121

Учреждения системы специального образования (ССО).

Вмуниципальной системе образования особое место занимают ОУ интернатного типа: образовательные школы-интернаты, спецшколы и учреждения для детей и подростков с девиантным поведением. Общеобразовательные школы интернаты функционируют на основании Типового положения об общеобразовательной школе-интернате в следующих подвидах: школыинтернаты начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; школы-интернаты с углублённым изучением отдельных предметов, гимназии-интернаты, лицеи-интернаты, санаторно-лесные школы, санаторные школы-интернаты.

Вуказанные ОУ принимаются дети без отклонений в развитии, не имеющие медицинских показателей, не совместимых с требованием в школе

120См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Липецк, 2004 – С. 105-106.

121См.: Чернятьева Е. Ю. Децентрализация высшего профессионального образования. Материалы заседания III международной научно-практической конференции, посвящённой проблемам отечественного и международного законодательства об образовании. – М., 1998. – С. 48-50.

110