Муниципальное право России. Курс лекций

–при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для реализации задач, представляющих общий интерес;

–на судебную защиту для свободногоосуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся федеральные нормативные правовые акты. Среди них:

–Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ) – определяющий источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления (ст. ст. 3, 8, 12, 32, 130–133).

КонституцияРФ имеетвысшуююридическуюсилу, прямоедействие

иприменяетсяна всей территорииРоссийскойФедерации. Законы ииные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ;

–федеральные конституционные законы и федеральные законы. Ряд федеральных конституционных законов имеетнепосредственное

отношение к проблематике местного самоуправления. Так, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»(в ред. от 7 марта 2005 г.)5 содержит нормы, устанавливающие ограничения прав граждан в сфере осуществления местного самоуправления, связанные с введением чрезвычайного положения на соответствующей территории.

Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права,

вюридической литературе подразделяют на три вида6:

1)статутные федеральные законы (например, Закон о местном самоуправлении 2003 г.);

2)федеральные законы, целиком или большей частью посвященные местному самоуправлению (например, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе»(в ред. от 7 мая 2013 г.)7, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государ-

5Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23, ст. 2277. С. 4489–4503 ; Рос. газета. 2005. 11 марта.

6Васильев В. И. Муниципальное право. М., 2008. С. 61.

7Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10, ст. 1152. С. 2444–2461 ; Рос. газета. 2013. 14 мая.

11

ственной регистрации уставов муниципальных образований» (в ред. от 21 ноября 2011 г.)8);

3) федеральные законы, регулирующие наряду с другими вопросами и вопросы муниципального права (например, Федеральный закон от 12июня 2002г.№ 67-ФЗ«Обосновныхгарантияхизбирательныхправиправанауча- стиевреферендумегражданРоссийскойФедерации»(вред.от7мая2013г.)9);

–указы Президента Российской Федерации (например, Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»(в ред. от 14 октября 2012 г.)10);

–постановления Правительства Российской Федерации (например, постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федеральногорегистра муниципальных нормативных правовых актов»11).

Третья группа источников представлена нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

–конституции, уставы субъектов Российской Федерации (например, Устав (Основной Закон) Омской области (принят постановлением ЗаконодательногоСобрания Омской области 26 декабря1995 г. № 193) (в ред. от 8 апреля 2013 г.)12);

–нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, постановление Правительства Омской области от 18 февраля 2009 г.№ 20-П«О некоторыхвопросахреализацииУказа ПрезидентаРоссийской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”»(в ред. от 10 апреля 2013 г.)13).

В четвертую группу источников муниципального права входят муниципальныенормативныеправовыеакты:

–уставы муниципальных образований (например, Устав Калачинс-

кого муниципального района Омской области (принят решением Совета

8Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3108. С. 8125–8128 ; Рос. газета. 2011. 26 нояб.

9Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24, ст. 2253. С. 6074–6216 ; Рос. газета. 2013. 14 мая.

10Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18, ст. 2003. С. 5946–5951 ; 2012. № 43, ст. 5815. С. 12171–12173.

11Там же. 2008. № 38, ст. 4301. С. 11726–11727.

12Омский вестник. 1995. 27 дек. ; 2013. 12 апр.

13Омская правда. 2009. 27 февр.

12

депутатовКалачинскогомуниципальногообразованияОмской областиот 23 июня 2005 г. № 18-РС) (в ред. от 31 января 2013 г.) (зарегистрировано

вЗаконодательном Собрании Омской области 14 июля 2005 г. № 249)14);

–нормативные акты представительных и исполнительных органов местногосамоуправления(например, постановлениеадминистрацииТарскогомуниципальногорайона Омскойобластиот10 ноября2010 г.№ 1343 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации бюджетных и казенных муниципальных учреждений, автономных учреждений, а также утверждения уставов муниципальных учрежденийивнесения вних изменений,организации управлениямуниципальными учреждениями»(в ред. от 28 апреля 2012 г.)15);

–нормативныеправовыеакты,принимаемыепутем прямоговолеизъявления населения муниципального образования;

–договоры муниципальных образований;

–местные традиции и обычаи, определяющие организацию и деятельность самоуправления в отдельных местностях.

Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда Российской Федерации. Он в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе”»16, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ч. 4 и ч. 5 ст. 35 Федеральногозакона “Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»17).

Несмотря на существование разных подходов к правовой природе актовКонституционногоСудаРоссийскойФедерации,нельзя непризнать их важную роль в системе источников муниципального права. Так, только за 1995–2004 гг. из4062 обращений повопросам организации публичной власти на местное самоуправление приходится 1493 обращения, что составило примерно 37%18.

14Сибиряк. 2005. 30 сент.

15Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46, ч. 2, ст. 4509. С. 11237–11248.

17Там же. 2011. № 22, ст. 3239. С. 7260–7269.

18Соловьев С. Г. Муниципальное право России : учебник. М., 2013. С. 21–22.

13

5. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли права, но и соответствующей науки и учебной дисциплины. Под наукой муниципального права следует понимать систему научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления.

Наука муниципального права есть деятельность специалистов в данной области знаний, выражающаяся в изучении, истолковании и выработкесистематизированныхзнанийоместномсамоуправлении,такжеона представляет определенную сумму накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о нормах муниципального права, муниципаль- но-правовых институтах, понятиях и категориях.

К содержанию науки муниципального права относятся: предмет науки, методологиянауки, система науки, научнаятерминология, категории науки, отраслевая библиография, история науки.

Предметом науки муниципального права является то, на что направлено научное познание, – это муниципально-правовые нормы, муници- пально-правовые категории, практика применения норм муниципального права, осуществление местного самоуправления на предыдущих этапах истории.

Предмети содержаниенаукимуниципальногоправа неразрывносвязаны с ее методами познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. Наиболее важные из них – формально-догматический метод, логические методы исследования, метод конкретно-социологического исследования, сравни- тельно-правового исследования, сравнительно-исторический метод.

Формально-догматический метод – это метод, с помощью которого осуществляетсявнешняяюридическаяобработкаправовогоматериала,производятся описание и анализ муниципально-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификация, систематизация. Приемыданногометодапозволяютвыстроить муниципально-правовыезнания в две логические стройные системы – институционную и отраслевую.

Логические методы исследования представляют собой разнообразные логические приемы: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, метод аналогии, гипотезы и др.

Метод конкретно-социологического исследования включает в себя такие приемы, как личное наблюдение, устные опросы, анкетирование, собеседование, статистическая обработка фактического материала.

14

Метод сравнительно-правового исследования – это способ исследо-

вания одного или нескольких муниципально-правовых институтов, имеющих какие-либо сходныепризнаки, различных муниципальных образований, субъектов федерации, стран. Такое сопоставление, изучение важно с теоретической и практической точек зрения, ибо дает полезный материал длязаимствованияопыта,длясовершенствованияправовых норм.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет со-

бой исторический подходк анализуи оценке важнейших категорий местного самоуправления и муниципально-правовых институтов.

Все названныеметоды связаны междусобой, и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Совокупность указанных и других методов составляет методологию муниципального права.

Система науки муниципального права представляет собой логически обоснованное расположение в определенной последовательности теоретических положений, знаний, составляющих ее содержание. Основные институты муниципального права и институты науки муниципального права соответствуют друг другу. Однако в целом система науки муниципальногоправапосвоимподразделениямшире,чем системаотрасли права. Она представляет собой сумму научных знаний о действующем муниципальном праве и его институтах, о наиболее общих категориях (понятиях) муниципального права, о предмете и методе данной отрасли права, отакихпонятиях,какмуниципально-правоваянормаимуниципальныепра- воотношения, принципы муниципального права, кроме того, содержит науковедческиеиисторическиезнания,связанныесмуниципальнымправом.

Наука муниципального права не только изучает и объясняет объективные процессы в осуществлении местного самоуправления, определяетих сущность и содержание,нои открываетновые закономерности,конструирует научные гипотезы в этой области. Наука муниципального права выполняет познавательные, эвристические и прогностические функции при исследовании своего предмета, опираясь как на собственные результаты, так и на данные других юридических наук.

Источникаминауки муниципальногоправаслужаттрудыотечественных и зарубежных ученых, законы и другиенормативные правовыеакты, практика реализации муниципально-правовых норм в деятельности органов местного самоуправления. Важным источником является опытстановления и развития земского и городского самоуправления, накопленный в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местных советских органов государственной власти.

15

Муниципальноеправо – составнаячастьсистемы юридическихнаук, тесно связанная с такими ее отраслями, как конституционная, административная, финансовая, жилищная, земельная, а также теория и история государства и права. Предметом их изучения выступают различные аспекты местного самоуправления.

16

ЛЕКЦИЯ 2 ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1.Возникновение и развитие муниципальных учреждений в дореволюционной России.

2.Организация местной власти в советский период.

3.Теории местного самоуправления.

4.Общая характеристика муниципальных систем зарубежных стран. Европейская Хартия местного самоуправления.

1.Возникновение и развитие муниципальных учреждений

вдореволюционной России

Вопрос о времени возникновения в нашем отечестве местного самоуправления остается спорным. Ранним рубежом некоторые авторы предлагают считать деятельность вечевых органов в Новгороде и Пскове. На наш взгляд, их нельзя рассматривать как органы местного самоуправления, так какими решались вопросы государственногозначенияи в конечном итоге эти города приобрели черты государственных образований. Представляется, что историю отечественного местного самоуправления следует фиксировать с момента, когда завершился процесс образования централизованного Русского государства (начало XVII в.). Не вдаваясь в подробности эволюции местного самоуправления в России, остановимся на наиболее значимых реформах.

Пожалуй,первоеобращениекпроблемамвластина местахпроизошло в правлениеИвана IVГрозного. В существующиев товремяадминистративные единицы – уезды, посады, волости и станы государем назначались управители – наместники и волостели. Жалованья они не получали, а «кормились» за счет населения. В целях ограничения власти кормленщиков и существующих злоупотреблений были проведены губнаяи земс-

17

кая реформы. На первом этапегубной реформы (1539–1541 гг.) часть уголовных дел была передана из ведениякормленщиков выборным органам. Дело в том, что суд по тяжким уголовным преступлениям (убийство, разбой, поджог, другие «лихие»дела) являлся для наместников и волостелей одной из самых доходных статей. Осужденный подлежал продаже, а его имуществоконфисковывалось в пользукормленщиковза вычетомвознаграждения истцу1. Кормленщики имели личный интерес преследовать и карать за тяжкие уголовные преступления, но не предупреждать их (за остальные правонарушения кормленщик получал половину от суммы иска). Городским и сельским обществам правительством стали выдаваться губные грамоты – право преследованияи казни «лихих»людей. Округ, где такое преследование производилось выборными самим обществом властями, называлсягубой (как правило, его границы совпадали с границами мелких административных единиц). Возглавлялось губноеуправление старостами, которые избирались сословиями определенного уезда из служилых людей (дворян и детей боярских). Судебные дела они вели совместно с целовальниками – выборными от тяглового посадского и сельского населения. Кроме того, губным старостам подчинялись сотские, пятидесятские и десятские, выборные руководители полицейских участков, сформированных по соответствующему числу дворов. Первоначально губные грамоты выдавались отдельным округам по просьбе местного дворянства и верхушки посада. На втором этапе губной реформы (1555– 1556 гг.) губные учреждения вводились повсеместно.

Параллельно проводилась земская реформа, в ходе которой вместо наместниковвластьна местахсталиосуществлятьвыборныеземскиестаросты (избирались из зажиточных слоев городского населения и черносошногокрестьянства). Кормленияотменялись, и населениеобязывалось самостоятельно собирать оброк в государственную казну. Те местности, жители которых брали на себя соответствующие обязательства (откуп), получали так называемые откупные грамоты2.

Однакоданныеправила нераспространялись на столицу страны Москву, пограничные города,недавноприсоединеннуюКазань, а такжеНовгород и Псков. В них управление осуществлялось царскими воеводами.

На первый взгляд, упразднение института кормленщиков с его многочисленными злоупотреблениями и передача их полномочий выборным от общества лицам демонстрируют желание царских властей создать в стране систему местного самоуправления. Но на самом деле преследова-

1Ключевский В. О. Соч. : в 9 т. М., 1957. Т. 2 : Курс русской истории, ч. 2. С. 355.

2Там же. С. 365.

18

лись совсем иныецели.РусскийюристБ. Чичерин отмечал,что«деятельность общин была вызвана государственным началом, некакправосамостоятельногоуправлениявнутреннимиделамиобщины,а какобщественная повинность для удовлетворения государственными потребностями»3. Выборные от населения лица выполняли полномочия государственных служилых людей,в первую очередьв фискальных вопросах. На них перекладывались обязанности по сбору различных государственных налогов и пошлин (таможенных, кабацких и др.), а в случае недобора положенных денежных средств они отвечали своим имуществом. «Служба выборных голов и целовальников называлась верною, так какони приводились

кприсяге (к вере)»4.

Вдальнейшем роль обществ в местном управлении снижается и начинается процесс централизации власти в руках назначаемых воевод. Первоначально воеводско-приказное управление вводилось в пограничных городах, воеводы отвечали за оборону, приказные дьяки – за финансы.Постепенноданнаясистемауправленияраспространяетсяна всюстрану. Самоуправление, как и прежде, сохранялось на самом низовом уровне, когда для решения хозяйственных вопросов проводились сходы населения. На них же избирались представители местного населения – сотские и старосты.

Эпоха Петра I в вопросах управления отличалась противоречивыми тенденциями. С одной стороны, происходили централизация и бюрократизация органов власти, с другой – Петр I постоянно пыталсявызвать самостоятельную активность участников управления, в том числе организовать самодеятельность населения.

Первоначально была проведена городская реформа. Указами 1699 г. торгово-посадское население городов получило право избирать бурмистров, в задачу которых входил сбор налогов. Эти вопросы были изъяты из подчинения воевод. В Москве бурмистры подчинялись Бурмистерской палате (позднее – Ратуша) – органу, который ведал всеми торговыми и судебнымиделами. Вдругихгородахвыборныебурмистры входиливземские избы, подчинявшиеся Бурмистерской палате (Ратуше).

Входе губернской реформы (Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» от 18 декабря 1708 г.) была предпринята попытка ввести в систему управления вновь создаваемых административных единиц выборных от дворянства (Совет ландратов при губернаторе). Но

3Чичерин Б. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856. С. 48.

4Там же. С. 397.

19

выборность была заменена назначением, а затем институт ландратов был ликвидирован.

Вмае1719 г. былисоставленыросписигуберний попровинциям (управлялись воеводами), провинции делились на дистрикты под управлением земских комиссаров. Все сельские институты самоуправления на местах были поставлены под контроль государственной трехзвенной структуры: губернатор–воевода–земский комиссар.

В1720 г. проводятся преобразования городского самоуправления.

Вгородах создаются магистраты, подчинявшиеся Главномумагистрату в Петербурге. В магистраты входили выбранные населением бурмистры и ратманы. Вице-президент Главного магистрата назначался. В выборах членов магистратов допускалось не все городское население, а только «регулярные» граждане первой гильдии – дворяне, банкиры, купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел. «Регулярные» граждане второй гильдии –мелкиеторговцыиремесленники,атакже«нерегулярные»граж- дане(городские жители, не имеющиесобственности) участвовали только в посадских сходах, на которых избирались бурмистры.

Магистраты ведали не только налогами и сборами, но всеми вопросами городской жизни: охраной общественного порядка, санитарией, благоустройством,образованием и т. д.Однакона практикеразрешать проблемыгородскогожизнеобеспечениямагистратыбылиневсостоянии,ввиду отсутствия средств все налоги и сборы шли в государственную казну.

Эпоха просвещенного абсолютизма ознаменовалась новыми преобразованиямив областиместногоуправления.ВцарствованиеЕкатерины II была проведена губернская реформа, в результате которой, с одной стороны,усилилась власть губернатора,сдругой –изменилась системапредставительства от сословий. Согласно Учреждению о губерниях 1775 г. сложилось три вида органов управления на местах: 1) царская администрация – губернское правление, городничий в городах; 2) органы смешанного состава (представители от населения, во главе государственный чиновник) – приказ общественного призрения, совестный суд; 3) выборные органы – нижний земской суд под председательством капитана-исправ- ника. Аналогичный подход применен в Грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г.Новыми представительнымиорганами в городах стали: городской голова, градское общество, общая городская дума, шестигласная дума (выборные от каждого разряда городовых обывателей). Дляучастиявгородских выборах устанавливалсявысокий имущественный ценз.

Особенностьюсамоуправления,сложившегосяпри Екатерине II, стало придание ведущей роли дворянскому сословию. Например, капитан-

20