Муниципальное право России. Курс лекций

исправникидва заседателянижнегоземскогосуда избиралисьтолькодворянами из своего числа и утверждались правительством, городничий на- значалсяСенатомизотставныхофицеров-дворян.Грамотойнаправа,воль- ности и преимущества благородного российского дворянства 1785 г. расширены права и привилегии дворянства, сформировано собственное сословное дворянское управление. Сословный характер приобрела и система судебных органов.

Наибольшей перестройке органы местного самоуправления царской России подверглись после отмены крепостного права. Можно говорить о создании реального самоуправления, так как его органы получили возможность решения многих местных вопросов самостоятельно.

Общееположениеокрестьянах, вышедших из крепостной зависимости (19 февраля 1861 г.), законодательно закрепило крестьянское общинное управление. Согласно ст. 17 «вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставляется миру и его избранникам…»5. На уровне сельского общества (один или несколько приходов счисленностью от 300 до2 тыс. ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе 12 верст от волостного центра) органами самоуправления являлись сельский сход и староста.

Сельский сход созывался в выходные дни по инициативе старосты, мирового посредника или помещика. На сходе избирались должностные лица – староста, десятские, сотские, выборные на волостной сход, решались вопросы переделов земли, расклада податей, повинностей и т. д. Решения, в зависимости отважности, принимались или простым большинством, или двумя третями домохозяев.

Денежными средствами, выдачей крестьянам паспортов на отлучку, хранением общественного хлеба заведовал староста. Он также обязывался выполнять распоряжения сельского схода, волостных органов управления, мирового посредника, полиции, следил за содержанием дорог, порядком в училищах и больницах. Ему было предоставлено право ареста, наложения штрафовпо незначительным проступкам. На волостном уровне действовали волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Однако эти органы были не вполне самостоятельны и подчинялись губернским и уездным управлениям – органам местной царской администрации. Кроме того, в отношении быв-

5 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. XXXVI. Отделение 1. 1861. СПб., 1863, № 36657.

21

ших крепостных (пока они были в состоянии временнообязанных) помещик продолжал осуществлять функции вотчинной полиции.

Большеесамоуправлениенаселению былопредоставленоПоложением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., согласно которому губернские и уездные земские учреждения заведовали устройством и содержанием путей сообщения, обеспечением народного продовольствия,благотворительностью, попечениемобольницах,богадельнях,строительством церквей, развитием местной торговли и промышленности, народным образованием, медицинской и ветеринарной помощью и т. д. Фактически все местные хозяйственные дела передавались земствам. К земским учреждениям относились уездные и губернские земские собранияиих исполнительныеорганы –управы.Собраниясостоялиизглас- ных, которые избирались сроком на три года по трем куриям: уездных землевладельцев, городских и сельских обществ.

Впервую курию входили владельцы не менее 200–800 десятин земли, собственники торговыхи промышленных предприятий,недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход свыше 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладельцев, имевших в уездене менееодной двадцатой доли земельного ценза. Председателем куриального съезда был уездный предводитель дворянства.

Вгородскую курию входили купцы, владельцы промышленных или торговых предприятий с годовым оборотом не менее 6 тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1 тыс. рублей в городах от 2 до 10 тыс. жителей и 3 тыс. рублей в городах, где проживало более 10 тыс. жителей. Председательствовал на съезде городской курии городской голова. Таким образом, для курии землевладельцев и городской курии предусматривался имущественный ценз.

Выборы по сельской курии были многоступенчатые.

Втех уездах, где находились казенные и удельные земли, помимо избираемыхгласных, всоставземских собранийвходили назначенныеот ведомств государственных имуществ и удельного. Однако целый ряд чиновников местной администрациигласными избиратьсяне могли, т. е. не допускалось совмещение выборной должности и государственной службы. Кроме чиновников, в состав управ не могли входить духовные лица.

Число уездных гласных зависело от численности населения, размеров земельных владений, недвижимого имущества и колебалось от 14 до 100 человек и более, губернских – от 29 до 62 человек.

22

Собрания формировали соответствующие управы – уездную и губернскую. Председатель первой утверждался губернатором, второй – министром внутренних дел. Они же (губернатор и министр внутренних дел) контролировали деятельность управ и имели право отмены их постановлений. В качестве органа, разрешающего спорные вопросы между администрацией и земскими учреждениями, создавалось губернское земское присутствие во главе с губернатором. Земства также могли жаловаться на действия администрации в Сенат. Через губернское начальство земства могли обращаться в правительственные органы с просьбами и ходатайствами о помощи по хозяйственным проблемам.

Как юридические лица земские учреждения имели имущество, право заключениядоговоров, предъявления гражданских исков, несли ответственность по своим обязательствам и деятельности.

Для решения вопросов местного самоуправления дополнительнок государственнымналогамвводилисьземскиесборы инатуральныеповинности. Часть бюджета шла на жалованье членов управ, содержание присутственных мест. Кнеобязательным относились расходы на медицину, образование, благотворительность.Однакоименноэтинаправлениядеятельности земств получили в пореформенный период стимул к развитию6.

Реорганизация городского общественного управления проведена Городовым положением 1870 г. Был отменен сословный принцип формирования и деятельности городских органов общественного управления, ккоторым относилисьгородскиеизбирательныесобрания, городскаядума, городской голова. Дляизбирателей былиустановлены имущественный,возрастной (с 25 лет) цензы, а также ценз оседлости (уплата налогов в течение 2 лет до выборов). Общий список избирателей делился на три разряда (курии), в зависимости от величины уплаченных городских налогов. Число гласных городской думы варьировалось и зависело от количества избирателей в городе. Для Санкт-Петербурга и Москвы были определены конкретные цифры (250 и 180 человек соответственно). Ограничено число гласных из нехристиан (не более одной трети от общего числа).

Городская дума являлась распорядительным органом и избирала городского голову, городскую управу (исполнительный орган), городского секретаря,создавала постоянныеи временныекомиссии. Заседаниядумы должны были проходить не менеедвух раз в год. Они созывались поинициативе городского головы, губернатора, не менее одной пятой гласных.

6 История России с начала XVIII до конца XIX века / под ред. А. Н. Сахарова.

М., 1996. С. 397.

23

Члены городской управы избирались на 4 года, с ротацией половины из них каждые 2 года. Был определен круг родственников, которые не могли быть одновременно членами управы (отец и сын, родные братья, тесть и зять).

Впервую очередь в ведение городского общественного управления передавались вопросы благоустройства городов, а также попечения над торговлей, образованием, медициной, благотворительностью. Городские общества получили право распоряжаться землей, приобретать и отчуждать имущество, заключать соответствующие обязательства.

Врезультате проведенной реформы города превратились из административных центров в экономические и культурные центры.

Правление императора Александра III вошло в историю России как период контрреформ. В 80–90-е гг. XIX в. усилилась роль государственной власти в контроле над органами общественного управления.

В1889 г. введен институт участковых земских начальников. Уезды были поделены на участки, в которые министром внутренних дел назначались земские начальники в соответствии со следующими критериями: потомственное дворянство, владение недвижимостью, наличие высшего образования, занятие в течение нескольких лет поста мирового посредника или мирового судьи. Земские начальники надзирали за деятельностьюорганов крестьянскогосамоуправления.Следующей инстанциейстал уездный съезд земских начальников. Председателем съезда назначался уездный предводитель дворянства. Надзор за уездными съездами земских начальников осуществлял губернатор.

Новым Земским положением 1890 г. круг вопросов, находившихся в ведении органов самоуправления, был сокращен, снижена их налоговая база. Изменились состав и число курий. Вчастности, в первую курию стали входить непросто землевладельцы, а лишь дворяне. Увеличен избирательныйимущественныйцензвгородскойкурии.Крестьянскаякуриябыла лишена права избирать гласных, волостные сходы могли только рекомендовать кандидатов в списки гласных, назначал же их по рекомендации земских начальников губернатор. Было допущено совмещение государственных и выборных должностей. Фактически земства из органов самоуправлениятрансформировались в органы государственногоуправления.

На основе нового Городового положения 1892 г. аналогичной перестройке подверглись и органы городского общественного управления.

Однако, несмотря на административные препоны, вторая половина XIX в. по праву считается временем развития самоуправления в истории дореволюционной России.

24

2. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. самостоятельность системы местного самоуправления большевиками была отвергнута. Все органы управления структурно составляли единую советскую систему государственной власти. В основу был положен принцип демократического централизма, сущность которогоподробно раскрыта В. И. Лениным. Согласно Большой советской энциклопедии демократический централизм – это важнейшийпринципорганизационного строения,деятельности,руковод- ствамарксистско-ленинскихпартий,социалистическогогосударства.Этот принцип предполагал: а) выборность всех руководящих органов снизу доверху;б) подчиненность меньшинства большинству;в) подчиненность нижестоящихорганов передвышестоящими;г) отчетностьвышестоящих органов перед нижестоящими. Применительно к организации советской власти это означает: выборность всех органов государственной власти в центре и на местах; подотчетность депутатов перед избирателями и право последних отозвать депутата, если он не оправдал доверия избирателей;формированиеорганов государственного управленияпредставительными органами. Все органы государственной власти и государственного управления образуют единую систему и работают на основе подчинения нижестоящих органов руководству и контролю вышестоящих органов. Акты советских государственных органов обязательны к исполнению на всей территории деятельности данного органа для всех, к кому эти акты относятся.

Система Советов стала складываться в России еще в период между Февральской и Октябрьской революциями, особенно ее низовое звено. Именно в это время местные Советы стали брать на себя функции существующих органов местного самоуправления. Советы рабочих и солдатских депутатов действовали параллельно с городскими думами, Советы крестьянских депутатов – с земскими органами. Нормативное закрепление новых подходов к управлению после прихода к власти большевиков отражено в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов 4–10 июля 1918 г.

Глава 9 Конституции РСФСР раскрывала функции высших органов власти – Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) – руководящего органа в период между Съездами. Организация областных, губернских, уездных, волостных съездов Советов, а также городских и сельских Советов раскрывалась в главах 10–12. Выборы проводились по многоступенчатой системе. Сначала избирались городские и сельские Советы, которые делегировали

25

своих представителей на соответствующие съезды. Те, в свою очередь, избирали депутатов вышестоящих съездов и в конечном итоге – Всероссийского съезда Советов. Таким образом, выборы в представительные органы были непрямые. Кроме того, отвергалась всеобщность выборов. Избирательные права получили только трудящиеся, солдаты и потерявшие трудоспособность из вышеуказанных категорий. Лишались избирательных прав лица, использующие наемный труд, живущие на проценты с капитала, частные торговцы, монахи и священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции, душевнобольные, осужденные за преступления. Сами Советы какформа диктатуры пролетариатаименовались Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Советы низового уровня фактически выполняли функции органов местного самоуправления. Но, входя в единую систему органов государственной власти, для решения местных проблем они могли проявлять самостоятельность в рамках, определенных им вышестоящими Советами (Съездами).

Однаизглавных функцийместных Советов –реализациявсех постановлений вышестоящих органов. Кроме того, органы власти на местах выполняли следующие задачи:

–принималимерыкподнятиютерриториивкультурном ихозяйственном отношении;

–разрешали вопросы местного значения.

В условиях гражданской войны и политики военного коммунизма управление было жестко централизовано. Определенная хозяйственная самостоятельность местных Советов стала проявляться после введения Новой ЭкономическойПолитики (НЭП)в 1921 г. Допущениедеятельности частных предприятийи установлениеналогов на их деятельностьпривели к появлению у местных Советов собственных средств и, соответственно, возможности самостоятельно решать некоторые проблемы. Однакосвертывание НЭПа,проведениев стране индустриализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства в конце 20-х – начале 30-х гг. XX в. вновь поставили местные Советы под жесткий контроль вышестоящих органов. Нельзя забывать и о таком факторе, как сращивание партийного и государственного аппаратов, которое происходилов годы советскойвласти. Вусловиях складывающейсяадминистратив- но-команднойсистемыместныеСоветыпревращалисьв придатокпартийных органов, которыми и принимались решения, касающиеся вопросов местного значения.

К середине 30-х гг. XX в. официально было объявлено, что в Советском Союзе построены основы социализма. Это означало уничтожение

26

эксплуатации человека человеком и ликвидацию эксплуататорских классов. Результатомсталоизменениеизбирательной системы.СогласноКонституции1936 г.выборы в представительныеорганыприобрели (покрайней мере, формально) демократические черты. Депутаты избирались по одномандатным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но при отсутствии альтернативы (на один депутатский мандат –один кандидат), а такжепри том, что списки кандидатов составлялись вышестоящими партийными органами, выборы носили фиктивный характер.

За время существования СССР местным Советам уделялось самое пристальное внимание со стороны вышестоящих органов. Принимались различныенормативныеправовыеактыпоорганизации ихдеятельности, повышению эффективности работы. Существующая командно-админис- тративнаясистема, превалированиепартийныхорганов надгосударственными в принятии решений делали роль Советов в местном управлении номинальной. Провозглашенный принцип организационного строения партийных и государственных органов – демократический централизм – утратил свою демократическую составляющую.

Согласно Конституции СССР 1977 г., РСФСР 1978 г. местные Советыобладалиширокими полномочиями. Наних были возложеныфункции по руководству социалистическим строительством (государственным, хозяйственным, социально-культурным) на соответствующих территориях. Они определяли планы развития и бюджет региона, осуществляли общееуправление предприятиями, колхозами и совхозами, обеспечивали правопорядок.Распорядительнымиорганами Советовбылиисполнительные комитеты (исполкомы). Однакона практикеуказанную деятельность проводили партийные органы соответствующегозвена (районные, городские, областные комитеты КПСС), а местные Советы и исполкомы лишь выполняли их указания и являлись придатком партийной системы.

Ситуация стала меняться со второй половины 80-х гг. XX в. Объявленный в СССР курс «Гласность. Ускорение. Перестройка» предполагал развитиесоциалистическойдемократии. Повысиласьполитическаяактивностьграждан. В1988–1989 гг. подверглись реформированию партийные игосударственныеорганы.Высшимгосударственныморганом сталСъезд Советов СССР, выборы народных депутатов впервые прошли на альтернативной основе. На I Съездепрозвучали призывы части депутатов отменить ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей силе советского общества – КПСС и передачи всей власти Советам. В обществе назрела необходимость слома административно-командной системы и

27

формирования реальногонародного представительства при идеологическом многообразии. Изменился взгляд на роль местных Советов, которые должны стать самостоятельными и выйти из структуры органов государственной власти.

Данный подход был закреплен Законом от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в соответствии с которым местные органы власти приобрели определенную самостоятельность. Дальнейшее развитие местного самоуправления происходило уже не на союзном, а на республиканском уровне. 6 июля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», ставший, с одной стороны, нормативным правовым актом, установившим подлинное самоуправление в социалистической истории нашего отечества, с другой – одним из последних документом периода существования СССР. Согласно названному Закону представительным органом по-прежнему оставались Советы. Органом управления становилась местная администрация. И если раньше исполкомы были подотчетны и зависимы как от Советов, так и от вышестоящих исполкомов, то местная администрация получила большую самостоятельность в своейдеятельности. Чтобыподчеркнутьопределенную независимостьместной администрации, была установлена выборность ее главы непосредственно населением.

Дальнейшиепреобразованияместногосамоуправленияв Россиипроисходили после распада СССР и были связаны с суверенным развитием нашей страны.

Подведем некоторые итоги развития управления на местах в советский период. Во-первых, местное самоуправление отсутствовало как понятие, а местные Советы входили в структуру государственных органов. Иерархия Советов означала строгую соподчиненность, отсутствие какойлибо самостоятельности, когда все директивы «спускались сверху». Статус Советов также принижался их подчиненным положением по отношению к партийным органам. Система выборов в Советы на практике не предполагала реальных выборов (списки кандидатов в депутаты составлялись партийными органами без какой-либо альтернативы, один кандидат на один депутатский мандат). Население было отстранено от управления и возможности влиять на власть. Продекларированные конституционные нормы о политических правах граждан являлись фикцией.

3. Теории местного самоуправления

Изучение деятельности местного самоуправления началось в период становления и развития буржуазного государства. Учитывая опыт евро-

28

пейских стран, ученые пытались осмыслить и представить основные модели местногосамоуправления, вычленитьположительныеиотрицательные стороны имеющейся практики их функционирования.

ВРоссииисследованиеуказанныхпроблемактивносталопроводиться со второй половины XIX в., в эпоху реформ императора Александра II.

Российские правоведы XIX – начала XX вв. (А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Л. А. Велихов, Б. Б. Веселовский, Н. М. Коркунов,М. И. Свешников, Н. И. Лазаревский,Б. Н. Чичерин и др.) уделяли пристальное внимание тенденциям мирового развития местного самоуправления. Эти авторы анализировали и разрабатывали собственные классификации теорий местного самоуправления. Представим теории, которые упоминаются большинством исследователей.

Одной из первых называют теорию свободной общины. Родоначальниками данного направления признаются представители французской и бельгийской правовых школ конца XVIII – начала XIX вв. –Турэ, Токвиль, Гербер, Гирке и др. В основу теории был положен опыт развития городских общин Западной Европы в периодфеодализма. Основные положения теории свободной общины можно выразить в следующих утверждениях:

–община имеет естественное право на самостоятельность и независимость от центральной власти;

–община возникла раньше государства и первична по отношению к

нему;

–государство должно не только признавать, но и уважать свободу общин;

–члены определенного сообщества (городские и сельские общины) имеют собственные интересы, поэтому, помимо законодательной, исполнительной и судебной, правомерно говорить и об общинной власти.

Таким образом, коммунальные и муниципальные органы являются как бы государствами в государстве. Существует круг местных дел, отличных от дел государственных, которые должны разрешаться общиной самостоятельно.

Однако ряд авторов отмечал несостоятельность данного подхода, по ихмнению,самостоятельность общинынеможетбытьабсолютной.Именно государство организует общины, устанавливает их территориальные пределы и предметы деятельности. Общины не существуют в отдельных частях государства, а создаются повсеместно, и их деятельность унифицирована. Поэтому противопоставлять государства и общины неправомерно.

Общественная или хозяйственная теория местного самоуправления, разработанная О. Ресслером, Р. Молем, в дореволюционной России под-

29

держивалась В. Н. Лешковым и А. И. Васильчиковым. Даннаятеория базируется на утверждении, что община – это не только самостоятельный субъект, но и специфический вид деятельности. Исследователи такой позиции считают, чтообщина занимаетсяисключительно хозяйственными,

ане государственными вопросами. Поэтому местное сообщество должно самостоятельноведать этимихозяйственнымивопросами, государствоже должно заниматься политическими проблемами. Существует четкое разграничение задач, решаемых государством и органами местного самоуправления. Государственные органы могут лишь контролировать деятельность общины, чтобы они не выходили за рамки дозволенного и не посягали на государственные политические задачи.

Представители государственной теории местного самоуправления (основоположники – немецкие ученые Р. Гнейст и Л. Штейн) отвергают наличие самостоятельного круга дел местного самоуправления и утверждают, чтооно(местноесамоуправление) осуществляетобщегосударственные задачи, возложенные на него. По мнению Н. М. Коркунова, самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государства7.Отличаеторганысамоуправленияоторгановместногогосударственного управления наличие в последних выборных начал и то, что некоторые государственные функции осуществляются самим местным сообществом. Но именногосударство определяет те изсвоих собственных задач, которые передаются на разрешение сообществу. В этом случае речь идет об определенной децентрализации государственных функций. Н. И. Лазаревский в свое время прямо заявлял, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление»8. Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют власть не по собственному праву,

апо усмотрению государства и подлежат государственному надзору. Самостоятельность же проявляется в том, что государственные задачи решаютсяими исходяизместных особенностей,потребностей местногонаселения. Государство сознательно передает часть своих функций населению. Объясняетсяэто тем, чтогосударственные служащие на местах, лишенные инициативы, выполняют свои функции, указания «сверху» формально. Представители же местного общества заинтересованы, чтобы управление было действенным и эффективным, так как от него зависит их повседневная жизнь.

7Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

8Лазаревский Н. И. Лекциипо русскомугосударственному праву.СПб., 1910. С. 52.

30