Муниципальное право России. Курс лекций

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываютсяперспективы развития городскогопоселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территориисубъектовРоссийской Федерации,отдельныхмуниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на то, что в некоторых случаях территориальные основы местного самоуправления могут регулироваться в особом порядке. Например, Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»9 установлено, что в составе нового субъекта Российской Федерации в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом, который устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

Организацияместногосамоуправлениянатерритории новогосубъекта РоссийскойФедерации осуществляетсяв соответствии сзаконодательством Российской Федерации и законодательством нового субъекта Российской Федерации с учетом административно-территориальных единиц с особым статусом.

Натерриторияхадминистративно-территориальных единицсособым статусом при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, в соответствии с законами Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, а также в соответствии с законами нового субъекта Российской Федерации, могут не применяться отдельные требования Закона о местном самоуправлении 2003 г.

9 Рос. газета. 2005. 19 окт.

61

2. Изменение границ и преобразование муниципальных образований

Согласно ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. границы территорий муниципальных образований устанавливаютсяи изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом.

Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органовгосударственной властисубъектаРоссийской Федерации;г) федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня2002 г. № 67-ФЗ «Обосновных гарантиях избирательных прав и правана участиев референдумеграждан РоссийскойФедерации»10 ипринимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума11.

Инициативаоргановместногосамоуправления,органовгосударственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципальногообразования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменениеграниц муниципальныхрайонов,влекущееотнесениетерриторий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям другихпоселений, осуществляетсяссогласиянаселенияданныхнаселенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

10Там же. 2002. 15 июня.

11См., напр.: О местном референдуме в Омской области : закон Омской области от 15 февраля 2005 г. № 616-ОЗ // Омский вестник. 2005. 25 февр.

62

Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнениянаселениямуниципальных районов,выраженногопредставительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, происходит с учетом мнения населения, выраженногопредставительными органамисоответствующихмуниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений не служитдостаточным основанием для инициированияорганамиместногосамоуправления,органамигосударственной властисубъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразованием муниципальных образований является:

–объединение муниципальных образований;

–разделение муниципальных образований;

–изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;

–изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; г) федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения опреобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местногосамоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется ре-

63

шениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в периодизбирательнойкампании по выборам органаместногосамоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляетсяс согласиянаселения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом происходит с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), расположенного на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединениедвух и болеемуниципальных районов, не влекущее измененияграниц иныхмуниципальных образований,происходит сучетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, делается с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселе-

64

ние. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципальногорайона выявляютсяпутем голосования, проводимогораздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Упразднение поселений разрешается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входитв состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения,принятым насходеграждан, проживающихв указанномпоселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующихоргановместного самоуправления,органовгосударственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Если на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, происходит выдвижение инициативы о

65

создании вновь образованного поселения, то она оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местногосамоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территорияхпроисходитссогласиянаселениямуниципального района,выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованногопоселенияне должен вступать в силув периодизбирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициатива о создании вновь образованного поселения оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Демонстрируядинамикуизменениячисленногосоставамуниципальных образований в Российской Федерации, отметим, что, поданным Росстата за 2011 г., их общее количество сократилось на 186 (с 23 304 до 23 118). В наибольшей степени это коснулось сельских поселений. Их численность уменьшилась на 163 (с 18 996 до 18 833). Незначительные изменения произошли в перечне муниципальных районов (уменьшение на 3) и городских поселений (уменьшениена 3). В отношении же городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения было зафиксировано увеличение их численности на три единицы в первом случае и сохранение таковой во втором.

В Сибирском федеральном округе сложилась следующая ситуация: муниципальныерайоны –уменьшениена1(319);городскиеокруга –чис- ленность не изменилась (77); городские поселения – численность не изменилась (258); сельские поселения – уменьшение на 46 (3462).

3. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

Пространственное оформление публично-властных, социально-эко- номических и иных отношений в пределах субъекта федерации может предусматривать наличиеразличных территорий, имеющих особенности организацииместногосамоуправления. Закон оместномсамоуправлении 2003 г. предусматривает такие особенности в городах федерального зна-

66

чения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях. Так, в ст. 79 закреплено, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Согласно ст. 54 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г.12 местное самоуправление в столице осуществляется в границах внутригородских муниципальныхобразований, создаваемыхвсоответствиисфедеральным законодательством и законами г. Москвы.

В статье 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закреплено, что местное самоуправление в столице осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях – муниципальных округах, городских округах, поселениях.

Образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются Законом города Москвы по представлению мэра города с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социальноэкономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

Установлениеи изменениеграництерриторий муниципальныхобразований, объединение, преобразованиеили упразднениемуниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории.

Всего в данном субъекте федерации, в соответствии с Законом городаМосквы от15 октября2003 г.№ 59 «Онаименованияхи границахвнутригородских муниципальных образований в городе Москве», сформировано 146 внутригородских муниципальных образований, в том числе 125 муниципальных округов, 2 городских округа и 19 поселений.

12 Тверская, 13. 1995. 13–21 авг.

67

Важно отметить, что некоторые вопросы территориальной организации местного самоуправления в Москве регулируются другими нормативными правовыми актами. Например, Законом города Москвы от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальныхобразованиях,включенныхвсоставвнутригородской территории городаМосквы в результатеизмененияграницгорода Москвы, ио внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 “Об организации местного самоуправления в городе Москве”»13 установлены соответствующие особенности организации местного самоуправленияв муниципальныхобразованиях, включенных в составвнутригородской территории г. Москвы в результате присоединения к ней новых территорий, ранее находившихся в составе Московской области.

СогласноФедеральномузаконуот15 апреля1993 г.№ 4802-1 «Остатусестолицы РоссийскойФедерации»14 территория г. Москвы можетвключать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), дру- гихадминистративно-территориальныхединиц, атакжевнутригородские территорииадминистративногоуправления. Правовоеположениеуказанных административно-территориальных единиц и территорий регулируется Уставом города Москвы.

Аналогично решаются вопросы муниципального устройства и в законодательстве г. Санкт-Петербурга. В частности, в ст. ст. 59, 63 Устава города Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г.15 отмечено, что местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований города, исходя из интересов населениясоответствующихвнутригородскихмуниципальныхобразований. Внутригородским муниципальным образованием является часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением внутригородского муниципального образования города непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Установлениеи изменениеграниц внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, их преобразование осуществляются законами города с учетом мнения населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

13Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 44.

14Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19, ст. 683.

15Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (спецвыпуск). 1998. 23 янв.

68

Всего, в соответствии сЗаконом города Санкт-Петербурга от25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга»16, в городе сформировано 111 внутригородских муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок.

Другим видом территорий, имеющих особенности организации местногосамоуправления, выступает закрытоеадминистративно-территори- альное образование. Согласно ст. 80 Закона о местном самоуправлении 2003 г. закрытые административно-территориальные образования являютсягородскимиокругами. Особенностиместного самоуправленияв них устанавливаютсяфедеральными законами.

Всоответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г.

№3297-1«Озакрытомадминистративно-территориальномобразовании»17 таковым признаетсяимеющее органы местногосамоуправленияадмини- стративно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработкурадиоактивных и других, представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Указанныйрежим зависитотродадеятельности перечисленныхорганизаций и объектов и устанавливается Правительством РФ. Так, постановлениемПравительства РФ от29 июня2011 г. № 51918 определены правила обеспечения особого режима в закрытых административно-терри- ториальных образованиях, на территории которых расположены объекты космической инфраструктуры. В постановлении Правительства РФ от 26 июня1998 г. № 65519 формулируютсяаналогичныеправила длязакры-

16Там же. 2005. № 11.

17Рос. газета. 1992. 26 авг.

18Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориаль- ном образовании, на территории которого расположены объекты космической инфраструктуры :постановлениеПравительства РоссийскойФедерацииот29 июня2011 г.

№519 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 28, ст. 4213. С. 8864–8868.

19Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом ад- министративно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерацииот26 июня 1998 г. № 655 // Рос.газета.1998. 15 июля.

69

тых административно-территориальных образований, на территории которых расположены объекты Министерства обороны РФ.

Вся территория закрытогоадминистративно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административнотерриториального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

При установлении и (или) изменении границ закрытого админист- ративно-территориального образования и при его преобразовании требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются. Границы закрытого административно-терри- ториального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут несовпадать с границами субъектов Российской Федерации.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административнотерриториальном образовании, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия организаций и (или) объектов,расположенныхв закрытомадминистративно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого адми- нистративно-территориального образования, этим территориям присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: а) установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам; б) определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; в) медико-са- нитарного обеспечения населения закрытых административно-террито- риальных образований, включенных в перечень территорий, население которых обеспечиваетсямедицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий; г) выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых указанными в комментируемом законе организациями и (или) объектами; д) обеспечения особого режима безопасногофункционированияорганизаций и (или) объектов, включающего

70