Муниципальное право России. Курс лекций

Организационныеправовыеосновы местногосамоуправлениясоставляют единую взаимосвязанную и взаимозависимую систему правовых норм и принципов. Между ними существует теснаяopгaнизационно-пра- вовая связь.

Понятие «организационные правовые основы местного самоуправления» характеризует: а) систему, структуру и порядок образования органов местного самоуправления; б) правовой статус, компетенцию, формы и методы деятельности органов местного самоуправления; в) организацию муниципальной службы.

Органам местного самоуправления, система которых определяется населениемсамостоятельно, принадлежитзначительнаяроль восуществлении местного самоуправления. Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Однако наибольший объем повседневного решения всех местных вопросов в условиях различных объективных причин, ограничивающих широкое использованиенорм прямого волеизъявленияграждан, приходится на органы местного самоуправления.

Должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполни- тельно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Согласно ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют:

–представительный орган муниципального образования;

–глава муниципального образования;

–местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

–контрольный орган муниципального образования;

–иныеорганы и выборные должностные лица местногосамоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В числе иных органов местного самоуправления – исполнительные органы отраслевой и межотраслевой (функциональной) направленности, территориальные органы, образуемые и действующие на отдельных территориях муниципального образования.

Все органы местного самоуправления можно классифицировать на коллегиальные(представительный орган,контрольныйорган и др.) иеди-

111

ноличные (глава муниципального образования, глава местной администрации и др.).

Должностное лицо местного самоуправления может действовать в качестве органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации) или в качестве члена выборного органа местного самоуправления, избираемого населением или образуемогопредставительным органом(депутат,членконтрольногооргана,член избирательной комиссии с правом решающего голоса).

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительногооргана, возглавляемого главой муниципальногообразования,исполняющимполномочияпредседателяпредставительногооргана муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органовместногосамоуправления,а такжеиные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразованиясуществующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве неменее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации. Избирательная ко-

112

миссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Наименованиепредставительногооргана муниципального образования устанавливается законом субъекта федерации с учетом исторических

ииных местных традиций и может быть самым различным. Часто представительным органом местного самоуправления является городской совет (Омск, Новосибирск, Красноярск, Кемерово). Представительным органом г. Томскаявляетсядума, г. Иркутска – городскаядума, г. Читы –дума городского округа. Подобное наименование представительных органов регламентируется соответствующими уставами муниципальных образований, которые подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

СогласноЕвропейской Хартииместныеорганывласти должныиметь возможность,не нарушаяболееобщихзаконодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Данная возможность осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного,тайного, равного, прямогоивсеобщегоголосования.Советы или собрания могутиметь подотчетныеим исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Вразвитие положений Европейской Хартии, в соответствии со ст. 23 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутаты представительных органов избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Вместе с тем Закон допускает возможность формирования представительного органамуниципальногорайона нетолькона муниципальных выборах,но

ипутем вхожденияв него по должности глав поселений, находящихся на территориимуниципальногорайона,иизбранияпредставительнымиорганами данных поселений депутатов из своего состава в соответствии с

113

равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.Муниципальныеобразованиявсоответствии сизбирательным законодательством определяют избирательную систему, применяемую на выборах своих представительных органов2.

Будучиотдельнымиструктурными элементамиаппаратамуниципальной власти, органы местного самоуправления учреждаются в пределах действующегозаконодательствауставами соответствующихмуниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 41 Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридическоголица, являютсямуниципальными казеннымиучреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц выступают устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления

вкачестве юридических лиц являются:

–дляпредставительногооргана муниципальногообразования – протоколзаседанияпредставительногооргана муниципальногообразования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

–для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

2. Представительный орган муниципального образования

Центральное место в структуре органов местного самоуправления занимаетпредставительныйорган муниципальногообразования,обладающий правом представлять интересы населенияи принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наличие представительного органа в муниципальном образовании обязательно. Висключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В связи с этим

2 Там же. С. 341.

114

полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Cход является аналогом представительного органа муниципального образования. Статус представительного органа закрепляется в Законе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35 и др.), в законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, регламентах самих представительных органов.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального района может:

1)состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительнымиорганами поселений изсвоегосостава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

2)избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В первом случае представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижениясоответствующейинициативы поддержанопредставительнымиорганами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения.

Врешении указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселенийв представительноморгане муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляетсяв уставемуниципального района в

115

течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

–7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

–10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

–15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

–20человек –причисленностинаселенияот30000до100 000человек;

–25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

–35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек. Так, Омский городской Совет состоит из 40 депутатов, Городской

Совет г. Новосибирска – 25, Городской Совет г. Красноярска и Дума г. Томска – по 36, Городской Совет г. Кемерово – 35, Дума г. Читы – 31.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее15 человек.Численностьдепутатовпредставительногоорганавнутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5)определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7)определениепорядка участиямуниципальногообразования ворганизациях межмуниципального сотрудничества;

8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

116

9)контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10)принятиерешения обудалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляетсяглаве муниципальногообразования дляподписания и обнародованияв течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеетправо отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в негоизменений и дополнений. Если глава муниципальногообразования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой актбудетодобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Нормативные правовые акты выборных органов и должностных лиц местного самоуправления являются составной частью муниципальных правовых актов. Следовательно, к порядку разработки, принятия, опубликования актов выборных органов и должностных лиц местного самоуправленияприменимы теже требования, что кпорядкуразработки, принятия, опубликования муниципальных правовых актов. Тем не менее законодатель установил некоторые специальные условия для актов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

117

Муниципальные правовые акты, принятыеорганами местногосамоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Основными организационными формами деятельности представительного органа являются сессии (заседания) и работа в комитетах и комиссиях. Порядоксозываи проведениясессии, атакжеихпериодичность определяются либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.

Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ внес серьезные изменения, касающиеся организационной структуры представительного органа. Депутаты представительного органа муниципального образования, избранныев составесписков кандидатов,выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями),входятвдепутатскиеобъединения(вофракции).Фракциявключаетв себявсехдепутатов (депутата),избранных (избранного)в составе соответствующего списка кандидатов. Порядок деятельности фракцийустанавливаетсязакономсубъектаРоссийскойФедерациии(или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Вслучае прекращения деятельности политической партии в связи с

ееликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращаются со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Для предварительногоизученияи подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а такжедлясодействияреализациисвоих решений, контроля за их исполнением представительный орган муниципального образования формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

Согласно ст. 40 Закона о местном самоуправлении 2003 г. срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В то же время полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депута-

118

тов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

3. Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

Согласно ст. 2 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутатом являетсячлен представительногоорганапоселения, муниципальногорайона,городского округаили внутригородскойтерритории города федерального значения. В то же время данный закон разделяет категории «депутат», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «член выборного органа местного самоуправления».

Выборным должностным лицом местного самоуправления признается должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Должностное лицо местного самоуправления представляет собой выборное либо заключившее контракт(трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительнымиполномочиями порешению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Под членом выборного органа местного самоуправленияпонимается лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).

Фактически депутатов нельзя назвать ни должностными лицами местного самоуправления, ни выборными должностными лицами местного самоуправления,посколькуонинеобладаютисполнительно-распорядитель- ными полномочиями. При этом председатель представительного органа и его заместители, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, являются должностными лицами местного самоуправления, но не выборными должностными лицами, поскольку на муниципальных выборах они избирались в качестве депутатов, а невыборных должностных лиц.

Статус депутата представительного органа муниципального образования строится на ряде принципов. Важнейший принцип, отражающий

119

статусдепутата, – законность.Депутатдолжен избиратьсяисключительно на основаниях, предусмотренных действующим законодательством, а также осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями закона.

Принцип выборности следует из того, что депутатом может быть избран гражданин, достигший 21 года. Необходимо отметить, что, несмотря на выборный характер деятельности, депутат не замещает выборную муниципальную должность и не является выборным должностным лицом.

С принятием Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»3 категория «выборная муниципальнаядолжность»исчезла иззаконодательства. Пока такойтермин остается в избирательном законодательстве, но, видимо, лишь в связи с тем, что его еще не успели привести в соответствие с законодательством о муниципальной службе. Только ч. 1 ст. 6 указанного Закона содержиттермин «должностьмуниципальнойслужбы» –должностьворгане местногосамоуправления,аппаратеизбирательнойкомиссиимуниципального образования, которая образуется согласно уставу муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссиимуниципальногообразованияилилица, замещающегомуниципальную должность.

Нарядусуказанными принципамистатусдепутатастроитсянапринципе срочности осуществления его полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва.

Следующим принципом необходимоназватьпрофессионализм,который связывается с постоянным характером деятельности муниципального депутата. Закон о местном самоуправлении 2003 г. отходит от указанного принципа и устанавливает, что депутаты представительного органа муниципального образования, какправило, осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органамуниципальногообразования.Еслижечисленностьпредставительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат. Учитывая количестводепутатов представительногооргана,следуетвыводо том, что

3 Рос. газета. 2007. 7 марта.

120